BVerwG  v. - 2 C 4/16

Instanzenzug: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Az: 1 A 335/14 Urteilvorgehend Az: 10 K 5420/13 Urteil

Tatbestand

1Die Beteiligten streiten um die Rückforderung der Kosten des Studiums und der Fachausbildung nach vorzeitiger Beendigung des Soldatenverhältnisses auf Zeit.

2Der Kläger wurde 2001 als Anwärter für die Laufbahn der Offiziere des Sanitätsdienstes in das Soldatenverhältnis auf Zeit berufen. Das Dienstzeitende wurde für das Jahr 2018 festgesetzt. Von 2001 bis 2007 absolvierte er unter Beurlaubung vom militärischen Dienst erfolgreich ein Studium der Humanmedizin. Daraufhin wurde er zum Stabsarzt ernannt. Während der Tätigkeit im Bundeswehrkrankenhaus nahm er an der klinischen Weiterbildungsphase I teil und absolvierte spezielle medizinische Fortbildungen.

3Am wurde der Kläger unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit zum Akademischen Rat einer deutschen Universität ernannt. Damit endete zugleich das Soldatenverhältnis auf Zeit.

4Mit Leistungsbescheid vom forderte die Beklagte den Kläger nach Anhörung zur Erstattung des ihm gewährten Ausbildungsgeldes sowie der entstandenen Fachausbildungskosten in Höhe von insgesamt 135 756,30 € unter Gewährung einer verzinslichen Stundung durch Einräumung von Ratenzahlung auf. Die Stundungszinsen in Höhe von 4 % sollten mit der Bestandskraft des Bescheids erhoben werden.

5Widerspruch, Klage und Berufung sind erfolglos geblieben. Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom während des anhängigen Berufungsverfahrens den Leistungsbescheid dahingehend geändert, dass die Dauer der Rückzahlungsverpflichtung auf zwei Drittel der Zeit von der Entlassung bis zum Eintritt in das reguläre Renteneintrittsalter begrenzt worden ist. Das Berufungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung u.a. ausgeführt, dass die von der Beklagten getroffene Härtefallregelung rechtens sei. So sei es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte nur solche Zeiten als sogenannte effektive Stehzeit anerkannt habe, in denen der ehemalige Soldat nach Beendigung der Ausbildung der Bundeswehr uneingeschränkt zur Verfügung gestanden habe. Dies sei während der Weiterbildungsphase I nicht der Fall. Die Erhebung von Stundungszinsen bereits vor Bestandskraft in Höhe von 4 % sei nicht zu beanstanden.

6Hiergegen richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision.

7Der Kläger beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom sowie den Bescheid des Personalamts der Bundeswehr vom in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom sowie der Änderung vom aufzuheben.

8Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Gründe

9Die Revision ist zulässig und teilweise begründet. Im Hinblick auf die Mehrzahl der von der Revision geltend gemachten Einwendungen verletzt das Urteil des Berufungsgerichts kein Bundesrecht (1.). Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht jedoch insoweit, als es im Rahmen der Härtefallentscheidung für rechtens angesehen hat, dass Zeiten während der Weiterbildungsphase I nicht als effektive Stehzeit rückforderungsmindernd berücksichtigt werden (2. a) und dass Zinsen in Bezug auf die Rückforderungssumme erhoben werden (2. b).

101. a) Ermächtigungsgrundlage für den Rückforderungsbescheid ist § 56 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 Soldatengesetz in der Neufassung vom (BGBl. I S. 1482 - SG). Die Übergangsvorschrift des § 97 Abs. 1 und 2 SG findet keine Anwendung, weil der Kläger erst nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Soldatengesetzes und anderer Vorschriften vom (BGBl. I S. 1815) in das Soldatenverhältnis auf Zeit berufen wurde. Dieses Gesetz ist gemäß seinem Art. 19 am Tage nach der Verkündung, mithin am in Kraft getreten. Der Kläger ist erst am in das Soldatenverhältnis auf Zeit berufen worden. Sein Studium hat er erst danach begonnen.

11b) Der Beklagten stand es zu, die Erstattungsverpflichtung gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 und 2 SG durch Verwaltungsakt festzusetzen. Der Verwaltungsakt ist die typische Handlungsform der Verwaltung gegenüber dem Bürger. Die Befugnis, durch Verwaltungsakt zu handeln, muss deswegen nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein. Es genügt, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt ( 1 C 11.14 - BVerwGE 151, 102 Rn. 13). Dies ist hier der Fall. Die Behörde ist insbesondere dann zum Erlass eines Leistungsbescheids ermächtigt, wenn sie und der Bürger gerade mit Blick auf den von ihr geltend gemachten Anspruch in einem öffentlich-rechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen ( 5 C 20.11 - BVerwGE 144, 306 Rn. 11). Davon ist bei dem Soldatenverhältnis auf Zeit auszugehen. Unerheblich ist es, dass das Soldatenverhältnis zum Zeitpunkt der Geltendmachung des Rückzahlungsanspruchs bereits beendet war. Maßgeblich ist allein, dass die Entstehung des Anspruchs ihren Grund in dem Soldatenverhältnis auf Zeit findet. Jedenfalls insoweit wirkt auch das Soldatenverhältnis auf Zeit noch über den Zeitpunkt seiner Beendigung nach.

12c) § 56 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 SG setzt voraus, dass ein früherer Soldat auf Zeit auf seinen Antrag entlassen worden ist oder als auf eigenen Antrag entlassen gilt. Ein förmlicher Entlassungsantrag ist hier nicht gestellt worden; das Soldatenverhältnis des Klägers ist durch seine Ernennung zum Beamten beendet worden. Gemäß § 125 Abs. 1 Satz 2 des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der hier maßgeblichen Fassung vom (BGBl. I S. 726 - BRRG 1997) ist ein Soldat auf Zeit entlassen, wenn er zum Beamten ernannt wird. Gemäß Satz 3 dieser Vorschrift gilt die Entlassung als Entlassung auf eigenen Antrag.

13d) Des Weiteren muss die militärische Ausbildung mit einem Studium oder einer Fachausbildung verbunden gewesen sein. Der Kläger ist entsprechend seiner vorgesehenen Verwendung als Sanitätsoffizier zum Studium der Humanmedizin beurlaubt worden. Hierin ist die erforderliche Verbindung zwischen der militärischen Ausbildung und dem Studium zu sehen.

14e) § 56 Abs. 4 Satz 1 SG verstößt nicht gegen das Alimentationsprinzip, indem er im Grundsatz die vollständige Rückzahlung des Ausbildungsgeldes vorsieht. Das Alimentationsprinzip ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Allerdings gilt Art. 33 Abs. 5 GG nicht für das Soldatenverhältnis; diese Bestimmung enthält weder nach Entstehungsgeschichte noch nach Sinn und Zweck eine institutionelle Garantie des Berufssoldatentums. Vermögenswerte subjektiv-öffentliche Rechte auf alimentationsähnliche Leistungen der Soldaten können sich auf verfassungsrechtlicher Ebene aber aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG ergeben ( - BVerfGE 3, 288 <334 f.>; Beschlüsse vom - 2 BvR 481/60 - BVerfGE 16, 94 <110 ff.> und vom - 2 BvL 10/69 - BVerfGE 31, 212 <221>; vgl. auch 2 C 48.13 - Buchholz 239.1 § 57 BeamtVG Nr. 15 Rn. 18).

15Das Ausbildungsgeld für Anwärter für die Laufbahn der Sanitätsoffiziere ist eingeführt worden, um Soldaten wirtschaftlich abzusichern, die bereits vor Beginn ihres Studiums für den Sanitätsdienst in der Bundeswehr gewonnen und in ein Soldatenverhältnis auf Zeit übernommen wurden, sodann aber ohne Geld- und Sachbezüge zum Studium beurlaubt worden sind. Das Ausbildungsgeld tritt für die Dauer der Beurlaubung zum Studium an die Stelle der einem nicht beurlaubten Soldaten auf Zeit zustehenden Besoldung und stellt damit eine Besoldungsleistung im weiteren Sinne dar ( 6 C 87.84 - Buchholz 236.1 § 46 SG Nr. 17 S. 5). Während ihrer Beurlaubung leisten Sanitätsoffizier-Anwärter keinen Dienst; dass sie in dieser Zeit gleichwohl gewisse, auf das Studium bezogene Pflichten haben, ändert hieran nichts. Gleichwohl gewährt der Dienstherr ihnen nach § 30 Abs. 2 SG diverse Leistungen, insbesondere unentgeltliche truppenärztliche Versorgung, das Ausbildungsgeld und die Erstattung von Studienbeiträgen oder -gebühren.

16Da das Dienstverhältnis des Soldaten auf Zeit entsprechend der eingegangenen Verpflichtung andauern soll, kann der Dienstherr, der einem Zeitsoldaten im dienstlichen Interesse eine kostspielige Fachausbildung gewährt hat, grundsätzlich davon ausgehen, dass ihm der Soldat die erworbenen Spezialkenntnisse und Fähigkeiten bis zum Ende der Verpflichtungszeit zur Verfügung stellen wird. Wenn der Zeitsoldat aufgrund eigenen Entschlusses das Dienstverhältnis beendet, stellen für ihn die auf Kosten des Dienstherrn erworbenen Spezialkenntnisse und Fähigkeiten im weiteren Berufsleben einen erheblichen Vorteil dar, während der Dienstherr die Kosten der Ausbildung insgesamt oder teilweise vergeblich aufgewendet hat. Diese Lage fordert einen billigen Ausgleich. Dem hat der Gesetzgeber durch die Normierung eines Erstattungsanspruchs Rechnung getragen ( 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 14 und vom - 2 C 40.13 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 1 Rn. 14, jeweils unter Hinweis auf u.a. - BVerfGE 39, 128 <142>).

17Gleiches gilt für die Rückforderung von Ausbildungsgeld, welche § 56 Abs. 4 Satz 2 SG vorsieht. Danach muss ein früherer Soldat auf Zeit in der Laufbahn der Offiziere des Sanitätsdienstes das ihm als Sanitätsoffizier-Anwärter gewährte Ausbildungsgeld unter den gleichen Voraussetzungen wie unter denen des Satzes 1 der Vorschrift erstatten. Wenn ein Anwärter zunächst diese "Vorleistungen" des Dienstherrn in Anspruch nimmt und auch weiß, dass er zur Zurückzahlung des Ausbildungsgeldes verpflichtet ist, sofern er nach dem Studium dem Dienstherr nicht oder nicht im vereinbarten Umfang zur Dienstleistung zur Verfügung steht, verstößt es nicht gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG oder gegen andere Verfassungsbestimmungen, falls der Dienstherr in einem solchen Fall das Ausbildungsgeld zurückfordert ( 2 B 25.15 - juris Rn. 19 ff.).

18f) In der Rückzahlungsverpflichtung ist auch kein Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG zu sehen, weil sich hierdurch Soldaten auf Zeit in ihrem Bestreben gehindert sehen könnten, in den Landesdienst zu wechseln. Keinesfalls ist eine solche Wertung dem § 125 Abs. 1 Satz 2 BRRG 1997 zu entnehmen. Diese Vorschrift beschreibt lediglich die Rechtsfolge der Ernennung zum Beamten. Sie dient nicht dazu, die Möglichkeit, das Soldatenverhältnis auf Zeit durch Ernennung zum Beamten vorzeitig zu beenden, zu fördern. Das folgt auch aus ihrem Satz 3, welcher für einen solchen Fall sicherstellt, dass die Rückzahlungsverpflichtung unberührt bleibt, indem er die Ernennung zum Beamten der Entlassung auf eigenen Antrag gleichstellt. Im Übrigen folgt auch unmittelbar aus dem Bundesstaatsprinzip keine Verpflichtung des Bundes, Soldaten auf Zeit, deren Ausbildung kostenaufwändig durchgeführt wurde, vor Ablauf der Verpflichtungszeit für die Aufnahme einer Tätigkeit im Landesdienst ohne Rückzahlungsverpflichtung freizustellen.

19g) Gemäß § 56 Abs. 4 Satz 2 SG ist zunächst das gewährte Ausbildungsgeld zurückzuerstatten.

20aa) Nach § 30 Abs. 2 SG erhalten Sanitätsoffizier-Anwärter, die ohne Geld- und Sachbezüge zum Studium beurlaubt worden sind, außer unentgeltlicher truppenärztlicher Versorgung ein Ausbildungsgeld (Grundbetrag, Familienzuschlag und Kinderzuschlag). Das Ausbildungsgeld bildet einen Teil der Kosten des Studiums, die der Dienstherr zu tragen hat. Sanitätsoffizier-Anwärter absolvieren regelmäßig das Studium der Medizin an einer zivilen Universität, weil die Bundeswehr - anders als in manchen sonstigen Studiengängen - in diesem Fach keine eigenen Ausbildungskapazitäten vorhält. Die Kosten des Studiums sind deshalb bei Sanitätsoffizier-Anwärtern im Wesentlichen auf das Ausbildungsgeld begrenzt, ohne dass sonstige eventuell anfallende Kosten grundsätzlich ausgeschlossen sind.

21bb) Die Verpflichtung zur Zurückzahlung des Ausbildungsgeldes begründet keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit anderen Soldaten auf Zeit, deren militärische Ausbildung mit einem Studium oder einer Fachausbildung verbunden war, die jedoch kein Ausbildungsgeld erhalten haben, weil ihr Studium bzw. ihre Fachausbildung innerhalb der Bundeswehr durchgeführt worden und § 30 Abs. 2 SG somit nicht zur Anwendung gelangt ist.

22Insoweit ist von Bedeutung, dass Soldaten auf Zeit, die ein Studium oder eine Ausbildung innerhalb der Bundeswehr absolvieren, nicht nur die persönlichen Kosten, wie Reisekosten, Umzugskosten und Trennungsgelder, sondern auch die anteiligen Kosten der Ausbildungseinrichtung zurückzahlen müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom - 6 B 13.83 - juris Rn. 5 und vom - 2 B 25.15 - juris Rn. 23). Je nach Ausbildung und Studiengang können diese Kosten geringer oder - etwa im Fall der Piloten - sogar deutlich höher ausfallen.

23Zum Studium außerhalb der Bundeswehr beurlaubte Sanitätsoffizier-Anwärter unterscheiden sich zudem von innerhalb der Bundeswehr studierenden Soldaten hinsichtlich ihres Status und ihrer Dienstpflichten sowie hinsichtlich der ihnen gewährten Leistungen und der von ihnen verursachten Kosten. Es ist im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG möglicherweise sogar geboten, liegt aber in jedem Fall im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, wenn er einen Ausgleich für enttäuschte Erwartungen des Dienstherrn hinsichtlich der Dauer der einem Studium folgenden Dienstzeit über die Rückforderung des insoweit allein in Betracht kommenden Ausbildungsgeldes regelt ( 2 B 25.15 - juris Rn. 24).

24cc) Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die Brutto- und nicht die Nettobeträge zu erstatten sind. Die Erstattungspflicht dient nicht primär dem Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Bundeswehr, indem verhindert werden soll, dass ein Soldat die Kenntnisse und Fähigkeiten, die ihm das Studium oder die Fachausbildung vermittelt haben, unentgeltlich im zivilen Berufsleben verwertet. Sie soll vielmehr die Personalplanung und damit die Verteidigungsbereitschaft der Bundeswehr sicherstellen. Durch unterschiedlich ausgestaltete Sanktionen soll dem vorzeitigen Ausscheiden von besonders ausgebildeten und deswegen in ihrer Funktion nicht ohne Weiteres zu ersetzenden Soldaten aus der Bundeswehr wirksam entgegengewirkt werden, um die Einsatzfähigkeit der Bundeswehr zu sichern. Die Kostenerstattungspflicht ist dabei lediglich ein Mittel, um dieses Ziel zu erreichen ( u.a. - BVerfGE 39, 128 <141 ff.>; 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 <88>, vom - 6 C 3.81 - BVerwGE 65, 203 <205 ff.> und vom - 6 C 87.84 - Buchholz 236.1 § 46 SG Nr. 17 S. 7; Beschluss vom - 2 B 25.15 - juris Rn. 36 m.w.N.). Im konkreten Zusammenhang sieht die Vorschrift des § 56 Abs. 4 SG zu diesem Zweck die Erstattung der Kosten und nicht etwa die Rückgabe eines netto erhaltenen Betrags vor. Dem Bund sind die Kosten in Höhe des Bruttobetrags entstanden. Mit dem Abzug der Einkommenssteuer hat der Soldat auf Zeit lediglich eine in seiner Person bestehende Steuerschuld beglichen. Der volle Brutto-Betrag ist damit zu erstatten. Die Rückzahlung kann ihrerseits in demjenigen Jahr, in dem sie erfolgt, individuell steuerrechtlich geltend gemacht werden.

25dd) Bei der Bestimmung der Höhe der Rückzahlungsverpflichtung sind auch nicht Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz oder Kindergeld in Abzug zu bringen, die - womöglich - erbracht worden wären, wenn ein Soldatenverhältnis auf Zeit nicht bestanden hätte. Zunächst hängen die genannten Leistungen von Voraussetzungen ab, deren Vorliegen ungewiss ist. Sodann wäre der Kläger selbst ohnehin nicht Anspruchsinhaber eines Kindergeldanspruchs gewesen, sondern seine Eltern oder sonstige Kindergeldberechtigte. Im Übrigen ist es nicht einmal gewiss, dass der Kläger überhaupt einen Studienplatz der Medizin erhalten hätte. All dies zeigt exemplarisch auf, dass die durch § 56 Abs. 4 Satz 1 SG statuierte Erstattungspflicht nicht von hypothetischen Umständen eines alternativen Lebens- oder Ausbildungsweges abhängig gemacht werden kann, die einer Beweisführung nicht zugänglich sind ( 2 C 40.13 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 1 Rn. 25).

26h) Der Rückzahlungsverpflichtung unterliegen gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 SG, der insoweit neben Satz 2 Anwendung findet, auch die Kosten der Fachausbildung, welche im Rahmen der grundsätzlich zweijährigen sogenannten Weiterbildungsphase I im Anschluss an die Ernennung zum Stabsarzt sowie im Rahmen von speziellen, in der Regel einige Tage oder Wochen andauernden Fortbildungslehrgängen entstanden sind.

27aa) Mit der Anerkennung der Weiterbildungsphase I als Fachausbildung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 SG wird nicht in Gesetzgebungskompetenzen der Länder zur Regelung des Facharztwesens eingegriffen. Denn diese Vorschrift verwendet einen eigenen, soldatenrechtlichen Begriff der Fachausbildung, der allein innerhalb der Bundeswehr Geltung beansprucht. Zu dessen Regelung kann sich der Bund auf die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 (Verteidigung) und Nr. 8 (Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes stehenden Personen) GG berufen.

28bb) Bei der Auslegung des Begriffs der "Fachausbildung" ist allein auf den Zweck der jeweiligen Verwendung eines Soldaten abzustellen. Erforderlich aber auch ausreichend ist es danach, dass es sich um eine, neben der allgemeinen militärischen Ausbildung, die jeder Soldat entsprechend seiner Laufbahn erhält, vermittelte besondere Ausbildung handelt, zu der dienstliche Gründe den Anstoß gaben und die den Soldaten befähigen soll, eine militärische Funktion zu übernehmen, die er nach Einschätzung der verantwortlichen Stellen der Bundeswehr ohne die zu vermittelnden Kenntnisse oder Fertigkeiten nicht sachgerecht wahrnehmen kann. Inwieweit eine solche Fachausbildung auch im zivilen Bereich Ausbildungscharakter hat oder ob sie zu einer Berechtigung führt, die auch außerhalb der Bundeswehr anzuerkennen ist, hat für die Auslegung des soldatenrechtlichen und der Sache nach auf den Militärdienst bezogenen Begriffs der "Fachausbildung" keine Bedeutung. Hiernach ist auch die Weiterbildung eines Berufssoldaten des Sanitätsdienstes in einem Bundeswehrkrankenhaus, durch die ihm fachärztliche Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt werden, als Fachausbildung anzusehen, auch wenn sie nicht mit einer praktischen oder theoretischen Unterweisung verbunden war und der Sanitätsoffizier den üblichen Dienst eines Klinikarztes verrichtet hat ( 2 C 6.72 - BVerwGE 42, 233 <236> und vom - 6 C 3.81 - BVerwGE 65, 203 <209 f.> sowie Beschluss vom - 2 B 25.15 - juris Rn. 32; siehe nachfolgend Rn. 30).

29cc) Die Kosten der Fachausbildung sind neben den Kosten des Studiums zu erstatten, auch wenn das Gesetz beide Varianten mit dem Wort "oder" verknüpft. Die Verwendung des Wortes "oder" stellt sicher, dass auch diejenigen zur Erstattung herangezogen werden, die nur ein Studium oder nur eine Fachausbildung erhalten haben. Im Übrigen ist die Norm so konzipiert, dass sämtliche im Zusammenhang mit der Ausbildung (Studium und Fachausbildung) entstandenen Kosten erstattet werden sollen.

30dd) Der Annahme einer Fachausbildung steht auch nicht entgegen, dass Sanitätsoffiziere während der Weiterbildungsphase I in der Regel vollen Klinikdienst zu leisten haben. Unabhängig von der Frage, ob die Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Härtefallentscheidung nach § 56 Abs. 4 Satz 3 SG zu reduzieren ist, wenn der Soldat über einen gewissen Zeitraum die vollzeitige und vollwertige Dienstleistung eines Arztes erbringt (s. hierzu unten Rn. 36), schließt dies nicht zwingend aus, dass während dieser Zeit eine Fachausbildung absolviert wird (vgl. 2 B 96.13 - Buchholz 449 § 46 SG Nr. 22 Rn. 7 f. m.w.N.). Dies ist der Facharztausbildung im zivilen Bereich nicht unähnlich.

31ee) Zu Recht zählt die Beklagte auch Reise-, Umzugs- und Trennungsgeldkosten zu den Ausbildungskosten (vgl. 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 22). Sie stehen in hinreichendem Zusammenhang mit der Ausbildung.

32i) Nach § 56 Abs. 4 Satz 3 SG kann auf die Erstattung ganz oder teilweise verzichtet werden, wenn sie für den Soldaten eine besondere Härte bedeuten würde. § 56 Abs. 4 Satz 3 SG verknüpft den gerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff der besonderen Härte auf der Tatbestandsebene mit der Ermessensermächtigung auf der Rechtsfolgenseite (vgl. 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 16 f.; vgl. auch Urteil vom - 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 <93>). Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der "besonderen Härte" sich u.a. auf die von der Regelvorschrift des § 56 Abs. 4 Satz 1 SG nicht erfassten schwerwiegenden Umstände erstreckt, denen sich der Soldat nicht entziehen kann (vgl. 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 <93 ff.>, vom - 2 C 16.77 - Buchholz 238.4 § 46 SG Nr. 12 S. 52 und vom - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 16). Zweck der Härteregelung ist es, den von den Regelvorschriften nicht erfassten Ausnahmefällen und Grenzsituationen - den atypischen Fällen - Rechnung tragen zu können. Insoweit schließt auch eine Serie gleichartiger atypischer Fälle die Annahme einer besonderen Härte nicht aus ( 6 C 135.74 - BVerwGE 52, 84 <94 f., 101> und vom - 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 16; Beschluss vom - 2 B 25.15 - juris Rn. 29). Ebenso ist es in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass auch die Stundung der Forderung unter Einräumung von Ratenzahlung eine zulässige Form des durch das Gesetz vorgesehenen Teilverzichts sein kann ( 2 C 18.05 - Buchholz 449 § 56 SG Nr. 3 Rn. 15 <24>).

33aa) Auf die Frage, ob das der Beklagten eingeräumte Härtefall-Ermessen dadurch verletzt ist, dass sie bei Einräumung von Stundung und Ratenzahlung keine zeitliche Begrenzung der Zahlungsverpflichtung festgesetzt hat, kommt es hier nicht an, weil mit Schriftsatz vom eine entsprechende Begrenzung erfolgt ist (vgl. hierzu die Entscheidung im Parallelverfahren, Urteil vom - 2 C 16.16 - Rn. 37 ff.).

34bb) Die Beklagte war auch nicht verpflichtet, die allgemeinen Umstände des Dienstbetriebs in den Bundeswehrkrankenhäusern bei der Festsetzung des Rückzahlungsbetrags mindernd zu berücksichtigen. Aus den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ergeben sich keine Umstände, die für den weiteren Verbleib im Soldatenverhältnis eine besondere Härte im beschriebenen Sinne darstellen. Auch das Revisionsvorbringen enthält hierzu keine hinreichenden Angaben.

35cc) Entsprechendes gilt für den Umstand, dass Sanitätsoffiziere zum Teil auch an bewaffneten Auslandseinsätzen der Bundeswehr teilnehmen. Es erscheint eher fernliegend anzunehmen, dass eine besondere Härte daraus erwachsen soll, dass ein Soldat auf Zeit, der sich für rund 18 Jahre verpflichtet hat, Dienst als Soldat zu leisten, auch tatsächlich zur Teilnahme bei einem bewaffneten Einsatz verpflichtet wird. Die Bundeswehr ist seit ihrem Engagement in Serbien und Montenegro im Jahr 1992 und in Somalia im Jahr 1993 ( u.a. - BVerwGE 90, 286), und damit deutlich vor der Abgabe der Verpflichtungserklärung durch den Kläger, an Auslandseinsätzen beteiligt. Gerade wegen der besonderen Gefährlichkeit bewaffneter Einsätze erschließt sich zwingend das Bedürfnis, in diese Einsätze auch Sanitätsoffiziere als Ärzte einzubeziehen. Eine verbindliche Zusicherung (§ 38 Abs. 1 VwVfG), nicht zu einem solchen Einsatz herangezogen zu werden, ist nicht erteilt worden.

362. a) Die Verpflichtung, das erhaltene Ausbildungsgeld sowie die Kosten für die Fachausbildung vollständig zurückzuzahlen, verstößt jedoch insoweit gegen § 56 Abs. 4 Satz 3 SG, als bei der Festsetzung der Höhe der Rückforderung Zeiten nicht mindernd berücksichtigt werden, in denen der ehemalige Soldat auf Zeit nach Abschluss des Studiums oder nach Abschluss der Fachausbildung eine dem Studium bzw. der Fachausbildung entsprechende Dienstleistung erbracht hat.

37Die Rückzahlungsverpflichtung soll Soldaten von einer vorzeitigen Beendigung des Soldatenverhältnisses abhalten, um so die Personalplanung der Bundeswehr und die Verteidigungsbereitschaft sicherzustellen (s.o. Rn. 24). Die Rückzahlungspflicht soll auch einen Ausgleich zugunsten des Dienstherrn bieten, weil er bei vorzeitigem Ausscheiden des Soldaten auf Zeit die Kosten der Ausbildung vergeblich aufgewendet hat (vgl. oben Rn. 16). Diese Ziele werden in dem Maße verfehlt, in dem der Soldat auf Zeit nach Abschluss der Ausbildung nicht zu der durch die Ausbildung ermöglichten Dienstleistung zur Verfügung steht. Das Maß der berechtigten Erwartung des Dienstherrn findet seinen Ausdruck in der Verpflichtungserklärung des Soldaten auf Zeit. Da die vorzeitige Beendigung des Soldatenverhältnisses von ihm zu vertreten ist, stellt es auch keine besondere Härte dar, wenn er die aufgewendeten Beträge zurückerstatten muss. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass eine besondere Härte dann gegeben sein kann, wenn der ehemalige Soldat die aufgewendeten Kosten erstatten soll, obwohl er die berechtigten Erwartungen seines Dienstherrn - jedenfalls teilweise - erfüllt hat. In dem Maße, in dem der ehemalige Soldat die durch das Studium oder die Fachausbildung ermöglichte Dienstleistung tatsächlich erbringt (effektive Stehzeit), werden die berechtigten Erwartungen des Dienstherrn sowohl in personalplanerischer als auch in finanzieller Hinsicht nicht enttäuscht. § 56 Abs. 4 Satz 3 SG sieht entsprechend auch die Möglichkeit zum Teilverzicht vor.

38Die Beklagte hat dies im Grundsatz mit ihren Bemessungsgrundsätzen vom (Erstattung der Kosten des Studiums und der Fachausbildung sowie Rückzahlung des als Sanitätsoffizier-Anwärter gewährten Ausbildungsgeldes bei vorzeitiger Beendigung des Dienstverhältnisses gemäß § 49 Abs. 4 bzw. § 56 Abs. 4 des Soldatengesetzes <SG>; BMVg - P II 1 - Az 16-02-11/Bemessungsgrundsätze vom , im Folgenden: Bemessungsgrundsätze), die wegen des in ihnen enthaltenen Günstigkeitsprinzips auch auf ältere, noch nicht bestandskräftige Leistungsbescheide anzuwenden sind, anerkannt. Nach Ziffer 3 der Bemessungsgrundsätze ist die effektive Stehzeit in ein Verhältnis zur Stehzeitverpflichtung zu setzen. Dies ergibt die sogenannte Abdienquote, in deren Ausmaß die Rückzahlungsverpflichtung zu reduzieren ist.

39In nicht zu beanstandender Weise wendet die Beklagte dabei einen progressiven Maßstab an, weil sie nachvollziehbar davon ausgeht, dass der Wert der Dienstleistung mit zunehmender Berufserfahrung steigt. Deswegen wird die errechnete Abdienquote im ersten Drittel der Stehzeitverpflichtung durch den Faktor 0,75 abgesenkt, im zweiten Drittel durch den Faktor 1,05 und im letzten Drittel durch den Faktor 1,2 angehoben (Ziffer 3.1.5). Dies ist im Rahmen des dem Dienstherrn zustehenden Ermessens zulässig.

40Leisten Sanitätsoffiziere nach erfolgter Approbation Dienst als Arzt in einem Bundeswehrkrankenhaus oder an anderen Stellen in der Bundeswehr, ist dies als effektive Stehzeit anzuerkennen. Anders als von der Beklagten angenommen, widerspricht es der Härtefallregelung des § 56 Abs. 4 Satz 3 SG, von einer Hemmung der effektiven Stehzeit auszugehen, wenn während der - hier unstreitig gegebenen - vollen Dienstleistung als Arzt zugleich auch eine Fachausbildung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 SG stattfindet.

41Zwar lässt sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entnehmen, dass der Begriff der sich an das Studium oder die Fachausbildung anschließenden Dienstzeit im Sinne der einschlägigen Normen auf diejenigen Zeiträume beschränkt ist, in denen der Soldat die durch das Studium oder die Fachausbildung erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten dem Dienstherrn (Bundeswehr) uneingeschränkt zur Verfügung gestellt hat, ohne sich dadurch zugleich im Rahmen einer gesonderten Fachausbildung weiterbilden zu wollen oder zu sollen. Dies trifft danach selbst auf die Tätigkeit eines Sanitätsoffiziers in einem Bundeswehrkrankenhaus, durch die ihm fachärztliche Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt werden, nicht zu, mag er dabei auch den üblichen Dienst eines Klinikarztes verrichtet haben ( 6 C 87.84 - Buchholz 236.1 § 46 SG Nr. 17 S. 7; Beschluss vom - 2 B 96.13 - Buchholz 449 § 46 SG Nr. 22 Rn. 7 f.).

42An dieser zu § 46 Abs. 3 SG (und früheren sowie späteren Fassungen) ergangenen Rechtsprechung hält der Senat nicht fest, soweit sie auch solche Zeiten betrifft, in denen der ehemalige Soldat eine vollwertige, seiner Ausbildung entsprechende Dienstleistung erbracht hat. § 56 Abs. 4 Satz 1 SG sieht unabhängig voneinander sowohl die Rückerstattung der Kosten des Studiums als auch der Kosten einer Fachausbildung vor. Folglich gelten für beide Arten der Ausbildung auch voneinander unabhängige effektive Stehzeiten. Für den Sanitätsoffizier ist hinsichtlich der Kosten des Studiums allein maßgeblich, dass er nach erfolgreich absolviertem Studium der Medizin als approbierter Arzt den vollen Dienst eines Arztes leistet. Das gilt unabhängig davon, ob der Dienstherr eine weitere Ausbildung in Form einer Fachausbildung für den Sanitätsoffizier vorsieht, auch wenn sie zeitgleich zur ärztlichen Tätigkeit durchlaufen wird. Anderes gilt nur für solche Zeiten, in denen der Sanitätsoffizier zum Zweck der Fortbildung von der üblichen ärztlichen Dienstleistung befreit ist. Dies betrifft typischerweise Fortbildungen, die ggf. auch außerhalb der Einrichtungen der Bundeswehr in Blockveranstaltungen von einigen Tagen oder Wochen absolviert werden.

43Die effektive Stehzeit im Hinblick auf eine zusätzliche Fachausbildung kann erst nach deren Abschluss, üblicherweise also mit der Beendigung der Weiterbildungsphase I beginnen. Die sich aus dieser fachausbildungsbezogenen effektiven Stehzeit ergebende Abdienquote betrifft allein die Kosten der Fachausbildung.

44Danach ergeben sich hier unter Berücksichtigung der insoweit nicht zu beanstandenden Bemessungsgrundsätze der Beklagten die folgenden Werte:

Anteil effektiver Stehzeit an Stehzeitverpflichtung: 386 Tage von 3 797 Tagen = 10,17 %

46Nach Ziff. 3.1.5 der Bemessungsgrundsätze ist dieser Wert mit dem Faktor 0,75 zu reduzieren (im ersten Drittel der Stehzeitverpflichtung); das führt zu einem Faktor von 7,63 %.

47Das Ausbildungsgeld von 132 234,05 € reduziert um den Faktor 7,63 % beträgt 122 144,59 €. Hinzuzurechnen sind die Kosten für die Fachausbildung von insgesamt 3 522,25 €, weil der Dienst als Stabsarzt keine effektive Stehzeit im Hinblick auf die weitere Fachausbildung sein kann.

48Das führt zu einer Gesamtforderung von 125 666,84 € (gegenüber 135 756,30 € im Ausgangsbescheid). Der diesen Betrag überschießende Anteil der Rückforderungssumme ist rechtswidrig; in diesem Umfang war der Bescheid aufzuheben.

49b) Die Forderung von Zinsen ist ebenfalls rechtswidrig. Wegen ihres Eingriffscharakters bedarf es für ihre Erhebung einer gesetzlichen Grundlage (aa). Eine solche ist für die streitgegenständliche Rückforderungsentscheidung nicht gegeben (bb). Die Zinshöhe von 4 % als solche ist nicht zu beanstanden (cc).

50aa) Die Erhebung von Zinsen stellt einen zusätzlichen erheblichen Eingriff in die Rechtsstellung des Rückzahlungsverpflichteten dar. Durch die Erhebung von Zinsen bei eingeräumter Ratenzahlung steigt die Gesamtrückzahlungssumme wie auch die Rückzahlungsdauer in wesentlichem Umfang. Der ehemalige Soldat wird hierdurch nicht selten über Jahre hinweg zu weiteren monatlichen Zahlungen im dreistelligen Bereich gezwungen. Für einen solchen Eingriff in das Eigentumsrecht des Art. 14 Abs. 1 GG bedarf es einer gesetzlichen Grundlage. In der Regel wird hierfür sogar ein förmliches Parlamentsgesetz erforderlich sein. Denn die Pflicht des Gesetzgebers, Eingriffsregelungen selbst zu regeln, steigt mit der Wesentlichkeit des Eingriffs ( u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 52 ff. m.w.N.). Entsprechend hat der Gesetzgeber in anderen Konstellationen, in denen der Staat dem Bürger Zahlungsverpflichtungen gegen Ratenzahlung stundet, Regelungen getroffen, die ausdrücklich zur Erhebung von Zinsen ermächtigen, wobei auch die Zinshöhe gesetzlich bestimmt wird. Exemplarisch kann auf die Regelungen in § 234 Abs. 1 und § 238 Abs. 1 Satz 1 AO, § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG oder § 50 Abs. 2a Satz 1 SGB X verwiesen werden.

51bb) Im Bereich des Soldatenrechts fehlt eine entsprechende gesetzliche Grundlage. Die Forderung von Zinsen kann nicht auf § 56 Abs. 4 Satz 3 SG gestützt werden. Diese Norm zielt allein darauf, die Rückzahlungsverpflichtung für den ehemaligen Soldaten in Fällen besonderer Härte zu erleichtern. Dem Wortlaut nach ermöglicht sie allein den vollständigen oder teilweisen Verzicht auf die Forderung. Zu Recht wird die Norm jedoch so ausgelegt, dass sie auch zu einer Stundung unter Einräumung von Ratenzahlung ermächtigt (s.o. Rn. 32). Denn auch hierbei verzichtet der Dienstherr teilweise auf den vollständigen ökonomischen Wert der Forderung, welche dem Grunde nach sofort und vollständig zu befriedigen ist. Die Erhebung von Zinsen stellt demgegenüber eine zusätzliche und eigenständige Belastung des ehemaligen Soldaten dar. Sie liegt außerhalb von Sinn und Zweck der Norm, der allein in der Entlastung des ehemaligen Soldaten, nicht aber in seiner zusätzlichen Belastung besteht.

52Die Zinsforderung kann auch nicht auf § 59 BHO gestützt werden. Nach dieser Vorschrift darf das zuständige Bundesministerium bei der Ausführung des Haushaltsplans Ansprüche stunden, wenn die sofortige Einziehung mit erheblichen Härten für den Anspruchsgegner verbunden wäre und der Anspruch durch Stundung nicht gefährdet wird. Die Stundung soll gemäß Satz 2 dieser Vorschrift gegen angemessene Verzinsung und in der Regel nur gegen Sicherheitsleistung gewährt werden. Gemäß Ziffer 1.4.1 der Verwaltungsvorschrift zu § 59 BHO sind als angemessene Verzinsung regelmäßig zwei Prozentpunkte über dem jeweiligen Basiszinssatz nach § 247 BGB anzusehen. Die Vorschrift findet auf den hier relevanten Sachverhalt keine Anwendung, weil es sich bei dem Erstattungsanspruch nicht um eine "zu erwartende Einnahme" des Haushaltsplans im Sinne des § 11 Abs. 2 Nr. 1 BHO handelt. Solche sind nur bei denjenigen Haushaltsmitteln gegeben, von den zu erwarten ist, dass sie in der Haushaltsperiode tatsächlich kassenwirksam werden (vgl. Aprill, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand Juni 2016, § 11 BHO Rn. 5; Gröpl, BHO/LHO, 2011, § 11 BHO Rn. 32). Naturgemäß können Rückforderungen, welche ihren Sachgrund in der außerordentlichen, vorzeitigen Beendigung des Soldatenverhältnisses haben, nicht vom Haushaltsgesetzgeber schon im Haushaltsplan berücksichtigt worden sein.

53Die Regelungen der Bundeshaushaltsordnung können auch nicht entsprechend angewendet werden, da eine Vergleichbarkeit der Sachverhalte nicht gegeben ist. § 59 BHO geht davon aus, dass eine Stundung regelmäßig nur gegen Sicherheitsleistung erfolgt, die im Bereich des § 56 Abs. 4 SG nicht vorgesehen ist. Außerdem ist bei § 56 Abs. 4 SG zu berücksichtigen, dass der Rückforderung nicht allein fiskalische, sondern auch verhaltenslenkende Motive des Gesetzgebers zugrunde liegen ( 2 B 96.13 - Buchholz 449 § 46 SG Nr. 22 Rn. 7 f. m.w.N.).

54cc) Der Senat weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die von der Revision angegriffene Zinshöhe unbedenklich ist.

55Sie bewegt sich mit vier % im Rahmen dessen, was auch andere gesetzliche Regelungen bei der Stundung durch die öffentliche Hand vorsehen. Die Zinsen gemäß § 238 Abs. 1 Satz 1 AO betragen für jeden Monat einhalb %, jährlich also 6,0 %. Denselben Wert sieht § 18 Abs. 2 Satz 2 BAföG bei Überschreiten des Zahlungstermins um mehr als 45 Tage vor. Zinsen nach § 50 Abs. 2a Satz 1 SGB X wie auch Verzugs- und Prozesszinsen gemäß § 288 Abs. 1 Satz 2, § 291 Satz 1 und 2 BGB liegen bei fünf % über dem Basiszinssatz. Dieser betrug zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids - 0,13 %, was zu einer Zinshöhe von 4,87 % führte. Lediglich der bereits angesprochene Zinssatz gemäß § 59 Abs. 1 Satz 2 BHO führte zu einem deutlich niedrigeren Zinssatz von 1,87 %. Zu berücksichtigen ist insoweit auch, dass die genannten gesetzlichen Vorschriften die Stundung nur gegen Sicherheitsleistung kennen, was den wirtschaftlichen Wert der Forderung für den Gläubiger erheblich steigert.

56Der Gesetzgeber wäre bei der Regelung der Zinshöhe keineswegs gehalten, sich an den gegenwärtig sehr günstigen Zinsen für Baufinanzierungsdarlehen zu orientieren. Denn für diese besteht regelmäßig eine dingliche Sicherheit, die bei der Rückforderung der Ausbildungskosten nicht gegeben ist. Soweit überhaupt eine Orientierung an Marktzinsen angemessen sein sollte, erscheint der Bezug zu ungesicherten Verbraucherkrediten oder Ausbildungsdarlehen - etwa der Kreditanstalt für Wiederaufbau - eher sachgerecht (vgl. - juris Rn. 65 ff.).

57Eine Orientierung des Zinsniveaus an den Refinanzierungskosten des Bundes (so OVG Weimar, Urteil vom - 2 KO 171/15 - juris Rn. 33; - juris Rn. 97) erscheint denkbar, aber gerade vor dem Hintergrund der auch verhaltenslenkenden Funktion der Rückzahlungsverpflichtung keinesfalls zwingend. Der Gesetzgeber hätte bei der Regelung der Zinshöhe zudem zu beachten, dass diese - anders als die Höhe der monatlichen Rate - nicht der ständigen Anpassung unterliegt und damit auch für längerfristige Rückzahlungsphasen geeignet sein muss.

583. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

ECLI Nummer:
ECLI:DE:BVerwG:2017:120417U2C4.16.0

Fundstelle(n):
[JAAAG-58508]

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