Entscheidungsgründe:

1Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 49 AEUV und 54 AEUV sowie der Art. 31 und 34 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3, im Folgenden: EWR-Abkommen) über die Niederlassungsfreiheit.

2Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines von der Nordea Bank Danmark A/S (im Folgenden: Nordea Bank), einer Gesellschaft dänischen Rechts, angestrengten Verfahrens gegen Entscheidungen des Skatteministeriet über die Nachbesteuerung von Verlusten, die für verschiedene ihrer ausländischen Betriebsstätten zuvor abgezogen worden waren.

Rechtlicher Rahmen

Internationales Recht

3Art. 7 Abs. 1 des am 23. September 1996 in Helsinki geschlossenen Abkommens der nordischen Länder zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (SopS 26/1997, im Folgenden: Nordisches Abkommen) sieht vor:

"Gewinne eines Unternehmens eines Vertragsstaats können nur in diesem Staat besteuert werden, es sei denn, das Unternehmen übt seine Geschäftstätigkeit im anderen Vertragsstaat durch eine dort gelegene Betriebsstätte aus. Übt das Unternehmen seine Geschäftstätigkeit auf diese Weise aus, so können die Gewinne des Unternehmens im anderen Staat besteuert werden, jedoch nur insoweit als sie dieser Betriebsstätte zugerechnet werden können."

4Nach Art. 25 dieses Abkommens haben sich die Vertragsstaaten dafür entschieden, die Doppelbesteuerung von Betriebsstätten durch das sogenannte "Anrechnungsverfahren" auszugleichen. Hierzu gewährt der Staat, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, eine Entlastung, deren Höhe der im Quellenstaat gezahlten Einkommensteuer entspricht.

Dänisches Recht

5Nach den dänischen Rechtsvorschriften, die für den Ausgangsrechtsstreit maßgeblich sind, berücksichtigten gebietsansässige Gesellschaften für die Berechnung ihres steuerpflichtigen Gewinns laufend die Gewinne und Verluste ihrer im Ausland belegenen Betriebsstätten.

6Im Fall einer vollständigen oder teilweisen Übertragung des Geschäfts einer Betriebsstätte an einen Dritten oder an eine verbundene Gesellschaft wurde eine dänische Gesellschaft hinsichtlich der Gewinne oder Verluste besteuert, die mit sämtlichen Aktivposten des übertragenen Geschäfts einschließlich immaterieller, nicht in die Bücher aufgenommener Aktivposten erzielt wurden.

7Zu diesem Zweck waren die übertragenen Aktivposten gemäß § 2 des Gesetzes über die Veranlagung der staatlichen Einkommensteuer (lov om påligningen af indkomstskat til staten "ligningsloven", im Folgenden: Ligningslov) mit ihrem Marktwert anzusetzen. § 2 Ligningslov bestimmte in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung:

"Steuerpflichtige, die

1. von natürlichen oder juristischen Personen kontrolliert werden oder

2. juristische Personen kontrollieren oder

3. mit einer juristischen Person in einem Konzern verbunden sind oder

4. über eine im Ausland liegende Betriebsstätte verfügen oder

5. eine ausländische natürliche oder juristische Person mit einer Betriebsstätte in Dänemark sind,

haben bei der Angabe des steuerpflichtigen Einkommens Preise und Bedingungen für ihre Handels- oder wirtschaftlichen Transaktionen mit den oben genannten natürlichen und juristischen Personen und Betriebsstätten (kontrollierte Transaktionen) übereinstimmend mit dem anzusetzen, was bei zwischen unabhängigen Partnern abgeschlossenen Transaktionen hätte erzielt werden können."

8Der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare § 33 D Abs. 5 Ligningslov sah vor:

"Wird eine in einem fremden Staat, auf den Färöern oder in Grönland belegene Betriebsstätte oder ein Teil davon an eine verbundene Gesellschaft ... veräußert, ..., sind abgezogene Verluste, denen keine Gewinne späterer Jahre entsprechen, bei der Angabe des steuerpflichtigen Einkommens unabhängig von der zur Entlastung angewendeten Methode ebenfalls zu berücksichtigen ..."

Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage

9Die Nordea Bank hat ihren Sitz in Dänemark.

10In den Jahren 1996 bis 2000 war sie in Finnland, Schweden und Norwegen über defizitäre Betriebsstätten im Privatkundengeschäft tätig und brachte deshalb rechtmäßig die entsprechenden Verluste von ihrem in Dänemark steuerpflichtigen Gewinn in Abzug.

11Im Jahr 2000 wurde das Geschäft dieser Betriebsstätten umstrukturiert: Ihre Büros wurden geschlossen, ihren Kunden wurde die Möglichkeit gegeben, ihre Konten zu den gleichen Bedingungen bei Tochtergesellschaften von Nordea Bank in den betreffenden Staaten zu behalten, und ihre Mitarbeiter wurden zur Hälfte von den Tochtergesellschaften oder anderen verbundenen Gesellschaften vor Ort weiterbeschäftigt.

12Nach den von den Parteien des Ausgangsverfahrens nicht bestrittenen Ausführungen des vorlegenden Gerichts kam diese Transaktion einer teilweisen Übertragung des Geschäfts, für das das Königreich Dänemark seine Besteuerungsbefugnis wahrnahm, an verbundene Gesellschaften gleich, für die es diese Befugnis nicht ausübte.

13In Anwendung von § 33 D Abs. 5 Ligningslov besteuerte das Skatteministeriet die zuvor für das übertragene Geschäft abgezogenen Verluste, denen keine Gewinne späterer Jahre entsprachen, bei Nordea Bank nach.

14Da Nordea Bank der Ansicht war, dass diese Nachbesteuerung der Niederlassungsfreiheit zuwiderlaufe, hat sie die Nachbesteuerung beim Landsskatterett (Landessteuergericht) angefochten und gegen dessen abweisende Entscheidung sodann den Østre Landsret angerufen.

15Unter diesen Umständen hat der Østre Landsret beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Hindern Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 54 AEUV (früher Art. 43 EG in Verbindung mit Art. 48 EG) und Art. 31 des EWR-Abkommens in Verbindung mit dessen Art. 34 einen Mitgliedstaat, der einer gebietsansässigen Gesellschaft den laufenden Abzug von Verlusten einer in einem anderen Mitgliedstaat belegenen Betriebsstätte gestattet, an einer vollständigen Nachbesteuerung der Verluste der Betriebsstätte (in dem Umfang, in dem ihnen keine Gewinne in späteren Jahren entsprechen) bei der genannten Gesellschaft, wenn die Betriebsstätte geschlossen wird und in diesem Zusammenhang ein Teil ihres Geschäfts an eine verbundene Gesellschaft übertragen wird, die im gleichen Staat wie die Betriebsstätte ansässig ist, und davon auszugehen ist, dass die Möglichkeiten der Berücksichtigung der betreffenden Verluste ausgeschöpft sind?

Zur Vorlagefrage

16Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 54 AEUV und Art. 31 des EWR-Abkommens in Verbindung mit dessen Art. 34 einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, wonach dann, wenn eine gebietsansässige Gesellschaft eine in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens belegene Betriebsstätte an eine verbundene gebietsfremde Gesellschaft veräußert, die zuvor für die veräußerte Betriebsstätte abgezogenen Verluste bei der veräußernden Gesellschaft nachbesteuert werden.

17Die Niederlassungsfreiheit, die Art. 49 AEUV den Angehörigen der Europäischen Union zuerkennt, umfasst für sie die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen unter den gleichen Bedingungen wie den im Recht des Niederlassungsstaats für dessen eigene Angehörige festgelegten. Mit ihr ist gemäß Art. 54 AEUV für die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründeten Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Union haben, das Recht verbunden, ihre Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat durch eine Tochtergesellschaft, Zweigniederlassung oder Agentur auszuüben (vgl. in diesem Sinne Urteile Saint-Gobain ZN, C-307/97, EU:C:1999:438, Rn. 35, und Marks & Spencer, C-446/03, EU:C:2005:763, Rn. 30).

18Auch wenn die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit die Inländerbehandlung im Aufnahmemitgliedstaat sichern sollen, verbieten sie es doch ebenfalls, dass der Herkunftsmitgliedstaat die Niederlassung einer nach seinem Recht gegründeten Gesellschaft - insbesondere durch eine Betriebsstätte −in einem anderen Mitgliedstaat behindert (vgl. in diesem Sinne Urteil Lidl Belgium, C-414/06, EU:C:2008:278, Rn. 19 und 20).

19Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs wird die Niederlassungsfreiheit behindert, wenn nach einer Regelung eines Mitgliedstaats eine gebietsansässige Gesellschaft, die eine Tochtergesellschaft oder eine Betriebsstätte in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens unterhält, gegenüber einer gebietsansässigen Gesellschaft mit einer Betriebsstätte oder einer Tochtergesellschaft im erstgenannten Mitgliedstaat in nachteiliger Weise steuerlich unterschiedlich behandelt wird (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile Papillon, C-418/07, EU:C:2008:659, Rn. 16 bis 22, und Argenta Spaarbank, C-350/11, EU:C:2013:447, Rn. 20 bis 34).

20Es ist darauf hinzuweisen, dass eine Bestimmung, die die Berücksichtigung von Verlusten einer in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens gelegenen Betriebsstätte für die Ermittlung des Gewinns und die Berechnung der steuerpflichtigen Einkünfte des Stammhauses erlaubt, einen Steuervorteil begründet (vgl. in diesem Sinne Urteil Lidl Belgium, EU:C:2008:278, Rn. 23).

21Der im Ausgangsverfahren in Rede stehende § 33 D Abs. 5 Ligningslov führt jedoch dazu, dass dieser Vorteil dänischen Gesellschaften mit Betriebsstätten im Ausland im Vergleich zu solchen mit Betriebsstätten in Dänemark genommen wird. Er stellt nämlich eine Regel der Nachbesteuerung von Verlusten, die für veräußerte ausländische Betriebsstätten rechtmäßig abgezogen wurden, auf, die bei einer unter den gleichen Bedingungen erfolgenden Veräußerung von in Dänemark belegenen Betriebsstätten keine Anwendung findet.

22Diese nachteilige Behandlung ist geeignet, eine dänische Gesellschaft davon abzuhalten, ihre Tätigkeit mittels einer Betriebsstätte auszuüben, die in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens als dem Königreich Dänemark belegen ist, und stellt folglich eine Beschränkung dar, die nach den Bestimmungen des Vertrags und des EWR-Abkommens über die Niederlassungsfreiheit grundsätzlich unzulässig ist.

23Eine solche Beschränkung ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nur statthaft, wenn sie Situationen betrifft, die nicht objektiv miteinander vergleichbar sind, oder wenn sie durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Philips Electronics UK, C-18/11, EU:C:2012:532, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24Zur Vergleichbarkeit der Situationen ist festzustellen, dass in Bezug auf Maßnahmen eines Mitgliedstaats, die der Vermeidung oder Abschwächung der Doppelbesteuerung der Gewinne einer gebietsansässigen Gesellschaft dienen, sich Betriebsstätten, die in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens belegen sind, grundsätzlich nicht in einer Situation befinden, die mit der Situation gebietsansässiger Betriebsstätten vergleichbar wäre. Jedoch hat das Königreich Dänemark dadurch, dass es die Gewinne der in Finnland, Schweden und Norwegen belegenen Betriebsstätten der dänischen Besteuerung unterworfen hat, diese Betriebsstätten den gebietsansässigen Betriebsstätten im Hinblick auf den Verlustabzug gleichgestellt (vgl. entsprechend Urteil Denkavit Internationaal und Denkavit France, C-170/05, EU:C:2006:783, Rn. 34 und 35).

25Eine Rechtfertigung der Beschränkung kann sich deshalb nur aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses ergeben. In diesem Fall muss die Beschränkung aber außerdem geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und sie darf nicht über das hinausgehen, was hierzu erforderlich ist (vgl. Urteil Lidl Belgium, EU:C:2008:278, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).

26Insoweit führt die dänische Regierung die Notwendigkeit an, eine ausgewogene Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse zwischen den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Verhinderung der Steuerumgehung sicherzustellen.

27Dazu ist festzustellen, dass die Mitgliedstaaten in Ermangelung unionsrechtlicher Vereinheitlichungs- oder Harmonisierungsmaßnahmen befugt bleiben, insbesondere zur Beseitigung der Doppelbesteuerung die Kriterien für die Aufteilung ihrer Steuerhoheit vertraglich oder einseitig festzulegen, und dass die Wahrung dieser Aufteilung ein vom Gerichtshof anerkanntes legitimes Ziel ist (vgl. u. a. Urteil Argenta Spaarbank, EU:C:2013:447, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).

28Ausweislich der Gesetzesbegründung des Ligningslov "soll [mit der Regelung der Nachbesteuerung von Verlusten, die für ausländische Betriebsstätten abgezogen wurden,] verhindert werden, dass beispielsweise dänische Gesellschaften Abzüge für Verluste ausländischer Filialen vornehmen, um die Filialen dann, wenn sie in der Folgezeit beginnen, Gewinne zu erwirtschaften, an eine verbundene ausländische Gesellschaft zu veräußern, so dass keine effektive Nachbesteuerung in Dänemark vorgenommen werden kann".

29Ziel der dänischen Rechtsvorschriften ist es damit, die Gefahr von Steuerumgehungen zu verhindern, die insbesondere darin bestünden, dass ein Konzern sein Geschäft so organisiert, dass er die Verluste einer in Finnland, Schweden oder Norwegen belegenen defizitären Betriebsstätte von seinem in Dänemark steuerpflichtigen Gewinn in Abzug bringt, um dann, wenn diese Betriebsstätte rentabel geworden ist, deren Geschäft an eine von ihm kontrollierte Gesellschaft zu übertragen, die aber nicht in Dänemark, sondern in Finnland, Schweden oder Norwegen steuerpflichtig ist.

30Wenn dem Königreich Dänemark die Möglichkeit genommen würde, die so in Abzug gebrachten Verluste bei der veräußernden Gesellschaft nachzubesteuern, obwohl es die Befugnis zur Besteuerung etwaiger künftiger Gewinne verloren hat, würde durch eine solche Gestaltung seine Besteuerungsgrundlage künstlich untergraben und damit die sich aus dem Nordischen Abkommen ergebende Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse beeinträchtigt.

31Die betreffenden Rechtsvorschriften gehen jedoch über das hinaus, was zur Erreichung des genannten Ziels erforderlich ist.

32Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Ziel der ausgewogenen Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse die Wahrung der Symmetrie zwischen dem Recht zur Besteuerung der Gewinne und der Möglichkeit bezweckt, Verluste in Abzug zu bringen (vgl. Urteil K, C-322/11, EU:C:2013:716, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

33Das Erfordernis der Wahrung dieser Symmetrie verlangt, dass die für eine Betriebsstätte abgezogenen Verluste durch die Besteuerung ihrer Gewinne ausgeglichen werden können, die unter der Steuerhoheit des betreffenden Mitgliedstaats erwirtschaftet wurden, und zwar sowohl der in dem gesamten Zeitraum, in dem die Betriebsstätte zu der gebietsansässigen Gesellschaft gehörte, erwirtschafteten Gewinne als auch der zum Zeitpunkt der Veräußerung dieser Betriebsstätte erwirtschafteten Gewinne.

34Es ist unstreitig, dass die Gewinne einer zu einer gebietsansässigen Gesellschaft gehörenden Betriebsstätte, die vor deren Veräußerung an eine verbundene gebietsfremde Gesellschaft erzielt wurden, in Dänemark besteuert werden, auch wenn Art. 25 des Nordischen Abkommens vorsieht, dass der gebietsansässigen Gesellschaft eine Steueranrechnung gewährt wird, um die Gefahr einer etwaigen Doppelbesteuerung auszugleichen.

35Darüber hinaus stellt § 2 Ligningslov insbesondere eine Regel auf, nach der die innerhalb eines Konzerns veräußerten Aktivposten entsprechend den Marktbedingungen bewertet werden. Jeder etwaige bei der Veräußerung erzielte Wertzuwachs wird sodann dem steuerpflichtigen Gewinn der veräußernden dänischen Gesellschaft hinzugerechnet.

36Deshalb geht eine Vorschrift eines Mitgliedstaats wie § 33 D Abs. 5 Ligningslov, wonach dann, wenn eine gebietsansässige Gesellschaft eine in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens belegene Betriebsstätte an eine verbundene gebietsfremde Gesellschaft veräußert, die zuvor für die veräußerte Betriebsstätte abgezogenen Verluste nachbesteuert werden, über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels der notwendigen Wahrung einer ausgewogenen Aufteilung der Besteuerungsbefugnisse erforderlich ist, sofern der erstgenannte Mitgliedstaat die von der Betriebsstätte vor ihrer Veräußerung realisierten Gewinne einschließlich der Gewinne besteuert, die aus dem bei der Veräußerung erzielten Wertzuwachs resultieren.

37Der von der dänischen Regierung angeführte Umstand, dass es für sie bei einer konzerninternen Veräußerung schwierig sei, den Marktwert des veräußerten Geschäfts in einem anderen Mitgliedstaat zu überprüfen, ändert an diesem Ergebnis nichts.

38Solche Schwierigkeiten bilden nämlich keine Besonderheit grenzüberschreitender Fälle, da die dänische Verwaltung zwangsläufig bereits ähnliche Überprüfungen vornimmt, wenn die Veräußerung eines Geschäfts im Rahmen der konzerninternen Veräußerung einer gebietsansässigen Betriebsstätte stattfindet.

39Außerdem verbleibt den dänischen Steuerbehörden jedenfalls die Möglichkeit, von der veräußernden Gesellschaft die Unterlagen anzufordern, die ihrer Ansicht nach zur Überprüfung der Frage benötigt werden, ob der für die Berechnung des Gewinns aus der Veräußerung einer ausländischen Betriebsstätte berücksichtigte Wert des Geschäfts im Einklang mit der Regelung in § 2 Ligningslov dem Marktwert entspricht.

40Nach alledem stehen Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 54 AEUV und Art. 31 des EWR-Abkommens in Verbindung mit dessen Art. 34 einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegen, wonach dann, wenn eine gebietsansässige Gesellschaft eine in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des EWR-Abkommens belegene Betriebsstätte an eine verbundene gebietsfremde Gesellschaft veräußert, die zuvor für die veräußerte Betriebsstätte abgezogenen Verluste bei der veräußernden Gesellschaft nachbesteuert werden, sofern der erstgenannte Mitgliedstaat sowohl die von der Betriebsstätte vor ihrer Veräußerung realisierten Gewinne als auch die Gewinne besteuert, die aus dem bei der Veräußerung erzielten Wertzuwachs resultieren.

Kosten

41Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:

Art. 49 AEUV in Verbindung mit Art. 54 AEUV und Art. 31 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 in Verbindung mit dessen Art. 34 stehen einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegen, wonach dann, wenn eine gebietsansässige Gesellschaft eine in einem anderen Mitgliedstaat oder in einem anderen Staat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum belegene Betriebsstätte an eine verbundene gebietsfremde Gesellschaft veräußert, die zuvor für die veräußerte Betriebsstätte abgezogenen Verluste bei der veräußernden Gesellschaft nachbesteuert werden, sofern der erstgenannte Mitgliedstaat sowohl die von der Betriebsstätte vor ihrer Veräußerung realisierten Gewinne als auch die Gewinne besteuert, die aus dem bei der Veräußerung erzielten Wertzuwachs resultieren.