Leitfaden zur Bearbeitung von Anträgen auf Erteilung verbindlicher Auskünfte
1. Vorbemerkung
Bei der Bearbeitung von Anträgen auf Erteilung verbindlicher Auskünfte ist die Verordnung zur Durchführung von § 89 Abs. 2 der Abgabenordnung (Steuer-Auskunftsverordnung – StAuskV) sowie der AEAO zu § 89 zu beachten (AO-Kartei, § 89 AO, Allgemeines, Karte 1).
Die verbindliche Auskunft soll es Steuerpflichtigen ermöglichen, steuerliche Konsequenzen bereits vor der Verwirklichung von Gestaltungsmöglichkeiten abzuschätzen. Die Bearbeitung dieser Anträge stellt eine individuelle Leistung der Finanzverwaltung gegenüber dem Antragsteller dar. Dem wurde durch die Einführung der Gebührenpflicht (§ 89 Abs. 3 – 5 AO) Rechnung getragen. Gleichzeitig sind verbindliche Auskünfte ein Ausdruck einer bürgernahen und serviceorientierten Verwaltung.
Die einer verbindlichen Auskunft zu Grunde liegenden geplanten Sachverhalte sind häufig ebenso kompliziert wie die damit verbundenen Rechtsfragen. Daher besteht auch für die Finanzverwaltung ein erhebliches Interesse daran, frühzeitig über die vorgesehenen Gestaltungen informiert zu werden. In dieser Phase liegen die Unterlagen bereit und alle kompetenten Ansprechpartner stehen unmittelbar zur Verfügung. Die Möglichkeit, die Finanzverwaltung umfassend zu informieren, wird im Zeitpunkt des Antrags auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft wesentlich höher sein als im späteren Veranlagungs- oder Betriebsprüfungsverfahren.
Hierdurch können diese sowieso notwendigen Verwaltungsabläufe optimiert werden. Die Arbeitszeit, die für die Bearbeitung dieser Anträge benötigt wird, erspart vielfach erheblichen Aufwand in späteren Jahren zur Aufdeckung des Sachverhalts und dessen steuerlicher Würdigung. Zudem wird der im Zusammenhang mit einer verbindlichen Auskunft entstehende Aufwand dem Antragsteller gesondert in Rechnung gestellt.
Sollten die vom Antragsteller angenommenen steuerlichen Folgen nach Ansicht der Verwaltung nicht eintreten, kann er gegebenenfalls rechtzeitig darauf reagieren. Es entspricht auch nicht dem einer modernen Verwaltung immanenten Servicegedanken, dem Steuerbürger in einem solchen Fall erst Jahre später im Zuge einer Betriebsprüfung eine gegenteilige Auffassung der Verwaltung zur Kenntnis zu geben.
2. Eingang von Anträgen
2.1 Zuständigkeit
Grundsätzlich ist nur die Finanzbehörde zur Erteilung einer verbindlichen Auskunft befugt, die im Falle der Verwirklichung des fraglichen Sachverhalts örtlich zuständig sein würde (§ 89 Abs. 2 Satz 2 AO). Bei Antragstellern, für deren Besteuerung im Zeitpunkt der Antragstellung noch kein Finanzamt nach den §§ 18 bis 21 AO zuständig ist, kann nach § 89 Abs. 2 Satz 3 AO nur das Bundeszentralamt für Steuern verbindliche Auskünfte erteilen. Die Auskunft des Bundeszentralamts für Steuern ist auch für das später zuständige Finanzamt verbindlich.
Die Sonderregelung des § 89 Abs. 2 Satz 3 AO geht der allgemeinen Regelung in § 89 Abs. 2 Satz 2 AO vor. Sie ist für jede Steuerart gesondert anzuwenden, gilt allerdings nur für Steuern, die von den Landesfinanzbehörden im Auftrag des Bundes verwaltet werden. Für andere von den Finanzämtern verwaltete Steuern sowie für die Gewerbesteuermessbetragsfestsetzung kann das Bundeszentralamt für Steuern auch dann keine verbindliche Auskunft erteilen, wenn im Zeitpunkt der Antragstellung nach §§ 18 bis 21 AO kein Finanzamt für die Besteuerung des Antragstellers zuständig ist. In diesen Fällen richtet sich die Zuständigkeit immer nach § 89 Abs. 2 Satz 2 AO.
Betrifft eine verbindliche Auskunft mehrere Steuerarten und sind hierfür jeweils unterschiedliche Finanzämter nach § 89 Abs. 2 Satz 2 AO zuständig, soll eine Zuständigkeitsvereinbarung nach § 27 AO herbeigeführt werden, wenn die unterschiedliche Zuständigkeit weder für den Steuerpflichtigen noch für die Finanzbehörden zweckmäßig ist. Eine derartige Zuständigkeitsvereinbarung kann auch schon vor Verwirklichung des geplanten Sachverhalts getroffen werden. Sofern keine Zuständigkeitsvereinbarung herbeigeführt werden kann, sollen sich die beteiligten Finanzämter untereinander abstimmen, um widersprüchliche verbindliche Auskünfte zu vermeiden.
Nähere Einzelheiten zur Bestimmung der Zuständigkeit enthält der AEAO zu § 89, Nr. 3.3 (AO-Kartei, § 89 AO, Allgemeines, Karte 1).
2.2 Formale Voraussetzungen:
Eingehende Anträge auf verbindliche Auskunft sind zunächst hinsichtlich der formalen Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 StAuskV und des AEAO zu § 89, Nr. 3.4, zu prüfen.
Das Finanzamt muss in der Lage sein, das vom Steuerpflichtigen bekundete Interesse nachzuvollziehen. Dies setzt u.a. voraus, dass
sich das Finanzamt anhand der Steuererklärungen, Gewinnermittlungen usw. ein genaues Bild über die Verhältnisse des Steuerpflichtigen verschaffen kann. Soweit diese Unterlagen für die Erteilung der verbindlichen Auskunft erforderlich sind, aber noch nicht vorliegen, sollten sie angefordert werden;
der Antrag genau bestimmte Einzelfragen zu den sich bei Verwirklichung des vorgetragenen Sachverhalts ergebenden steuerlichen Folgen enthält. Der Sachverhalt darf nicht alternativ gestaltet sein. Diese Voraussetzung kann auch nicht in der Weise umgangen werden, dass in zeitlichen Abständen Anträge auf Auskunftserteilung in jeweils abgewandelter Form gestellt werden. Zur Darstellung des Sachverhalts ist es nicht ausreichend, auf beigefügte Vertragsunterlagen, Ablaufpläne und ähnliches zu verweisen;
der Steuerpflichtige ausführlich darlegt, wie der Sachverhalt seiner Meinung nach steuerlich zu beurteilen ist (detaillierte Auseinandersetzung mit den gesetzlichen Vorschriften, der Rechtsprechung, der Literatur und etwaigen Verwaltungsanweisungen). Aus der Darlegung sollte der Anlass für den Antrag erkennbar sein und mögliche abweichende rechtliche Beurteilungen sollten aufgezeigt werden.
Eine umfassende und damit letztlich auch verbindliche Beurteilung eines zukünftigen Sachverhalts setzt somit einen Gesamtüberblick über den zu verwirklichenden Sachverhalt und die Beweggründe des Steuerpflichtigen voraus.
Das in § 1 Abs. 1 Nr. 3 StAuskV geforderte „besondere steuerliche Interesse” bezieht sich auf die möglichen finanziellen Folgen des vorgetragenen Einzelfalles. Bei den steuerlichen Auswirkungen darf es sich also nicht lediglich um Bagatellbeträge handeln; ein Mindestbetrag ist jedoch nicht vorgeschrieben.
2.3 Abgrenzung
Im Rahmen einer ersten Sichtung des Schriftstücks ist weiterhin das Augenmerk darauf zu richten, ob unabhängig von der Bezeichnung des Antrags dem Wesen nach ein Antrag auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft vorliegt. Ein solcher Antrag liegt nur vor, wenn er darauf gerichtet ist, vom Finanzamt Auskunft zu einer unklaren Rechtsfrage zu erhalten. Wird hingegen Auskunft zu einer bereits geklärten Rechtsfrage beantragt, kann es sinnvoll sein, den Antragsteller über die allgemeine Rechtslage zu unterrichten und darauf hinzuweisen, dass sein Antrag, auch im Hinblick auf die Gebührenpflicht, nicht als Antrag im Sinne des § 89 Abs. 2 AO gewertet wurde. Diese Vorgehensweise wird insbesondere bei steuerlich nicht beratenen Antragstellern angebracht sein.
Anträge, welche im Kern Probleme der Sachverhaltsermittlung betreffen, sind dem Wesen nach auf den Abschluss einer tatsächlichen Verständigung gerichtet, so dass die Erteilung einer verbindlichen Auskunft ausscheidet.
2.4 Zusammenarbeit
Ob eine Frage überhaupt für die Erteilung einer verbindlichen Auskunft geeignet ist und Unklarheiten bezüglich der formalen Voraussetzungen können gegebenenfalls bereits im Vorfeld der Antragstellung mit dem Antragsteller geklärt werden, wenn dieser bereits zu diesem Zeitpunkt das Gespräch mit der Finanzverwaltung sucht. In diesem Stadium wird es in der Regel leichter sein Veränderungen einvernehmlich abzustimmen. Bevor eine verbindliche Auskunft erteilt werden kann, ist jedoch darauf zu achten, dass ein verbindlicher Antrag vorliegt, der von dem Steuerpflichtigen oder einer vertretungsberechtigten Person unterschrieben ist. Änderungen bzw. Überarbeitungen des Antragstextes sind aber auch nach Antragstellung noch möglich.
Vor der Zurückweisung eines Antrags ist der Antragsteller insbesondere im Hinblick auf die Gebührenpflicht auf die unter den Nummern 2.2 und 2.3 aufgeführten Umstände hinzuweisen und die Überarbeitung und/oder Rücknahme des Antrags anzuregen. Im Falle einer Ablehnung der Antragserteilung aus formalen Gründen ist jedoch von einer „unverbindlichen Rechtsauskunft” abzusehen.
Bei der Bearbeitung von eingehenden Anträgen auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft sind Aspekte der Bürgerorientierung zu berücksichtigen. Der Bearbeiter sollte bestrebt sein, einen Mittelweg zwischen Kooperationsbereitschaft und dem missbräuchlichen Binden von Arbeitsressourcen zu finden. Das Einnehmen einer Blockadehaltung ist ebenso zu vermeiden wie kritikloses Erteilen von verbindlichen Auskünften. Sofern von einzelnen Steuerpflichtigen oder Steuerberatern wiederholt Anträge gestellt werden, die als missbräuchlich einzustufen sind, sollten diese unter Hinweis auf die Missbräuchlichkeit zurückgewiesen werden. Als missbräuchlich sind insbesondere Anträge einzustufen, deren Sinn und Zweck einzig darin zu sehen ist, Prüfungsaufwand, dessen Erbringung dem Steuerpflichtigen selbst zuzumuten ist, auf das Finanzamt zu verlagern.
3. Bearbeitung der Anträge
3.1 Bearbeitung innerhalb des Finanzamts
Zuständig für die Erteilung einer verbindlichen Auskunft ist die für die Festsetzung oder Feststellung zuständige Stelle (VTB). In Fällen von besonderer Bedeutung ist regelmäßig der zuständige Hauptsachgebietsleiter hinzuzuziehen. Bei komplizierten Gestaltungen, die einen besonderen Prüfungsaufwand erfordern, sollte dieser Hauptsachgebietsleiter vorhandenen Sachverstand im Amtsbereich mobilisieren und ggf. andere Sachbearbeiter, die mit entsprechenden Gestaltungen bereits konfrontiert waren, konsultieren. Insbesondere bei Bilanzierungsfragen bietet es sich an, auch die Betriebsprüfungsstelle des Amtes einzuschalten und ihr über die jeweiligen Sachgebietsleiter Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Begehrt ein Steuerpflichtiger, der ständig der Außenprüfung unterliegt, eine verbindliche Auskunft oder findet zur Zeit der Auskunftserteilung eine Betriebsprüfung statt, ist die für die Durchführung der Prüfung zuständige Stelle an der Entscheidung zu beteiligen. Gleichermaßen ist in Fällen mit Auslandsbezug und/oder grenzüberschreitenden Gestaltungen regelmäßig der Außensteuer-Hauptsachgebietsleiter zu konsultieren (Teambildung).
Soweit mit der Bearbeitung eines Antrags mehrere Stellen eines Finanzamts befasst sind, ist eine einheitliche Entscheidung herbeizuführen. Da das Finanzamt nicht verpflichtet ist, für die zu erteilende Auskunft Ermittlungen durchzuführen, sind die Außendienste vor Beantwortung der Auskunft nicht mit Sachverhaltsaufklärungen zu beauftragen. Soweit für einen Teil der erbetenen verbindlichen Auskunft ein anderes Finanzamt zuständig ist, ist der Antragsteller an dieses zu verweisen; erforderlichenfalls haben sich die Finanzämter abzusprechen.
Daher empfiehlt sich insbesondere bei Fällen komplizierterer Gestaltungen, in jedem Fall aber bei den gem. Nummer 3.3 dem Bundesministerium der Finanzen vorzulegenden Fällen von grundsätzlicher Bedeutung, bereits während der laufenden Bearbeitung eine enge Abstimmung mit der Oberfinanzdirektion.
3.2 Beteiligung des Bundesministeriums der Finanzen bei Fällen grundsätzlicher Bedeutung
Im Interesse einer einheitlichen Rechtsauslegung haben die obersten Finanzbehörden der Länder das Bundesministerium der Finanzen über Fälle von grundsätzlicher Bedeutung zu informieren.
Fälle von grundsätzlicher Bedeutung, in denen eine verbindliche Auskunft beantragt wird, sind daher der Oberfinanzdirektion frühzeitig zur Weiterleitung mitzuteilen. Auf die in diesen Fällen gebotene enge Abstimmung mit der Oberfinanzdirektion auch während der laufenden Bearbeitung wird hingewiesen.
Besteht der Verdacht, dass der vorgetragene Sachverhalt in erster Linie der Erzielung eines Steuervorteils dient oder dass ein Missbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten (§ 42 AO) vorliegt, sind entsprechende Informationen von den Finanzämtern über die Oberfinanzdirektion an das Hessische Ministerium der Finanzen zu senden. Eine Weiterleitung dieser Information an das Bundesministerium der Finanzen soll dazu beitragen, ein Ausspielen der Länder gegeneinander möglichst zu verhindern.
3.3 Beteiligung anderer Behörden
Soweit es sich bei dem zugrunde liegenden Sachverhalt um ein Beschaffungsvorhaben der Bundeswehr oder supranationaler Einrichtungen mit einem Auftragsvolumen in Höhe von mindestens 50 Mio. Euro handelt, informieren sich die Finanzbehörden der Länder gegenseitig und das Bundesministerium der Finanzen nachrichtlich vor Erteilung einer verbindlichen Auskunft mit kurzer Einlassungsfrist, um widerstreitende Auskünfte der Finanzämter zu vermeiden. Die OFD bittet daher, auch solche Fälle vor Erteilung der verbindlichen Auskunft der Oberfinanzdirektion zur Weiterleitung mitzuteilen.
3.4 Kommunikation und Kooperation mit Antragstellern und deren Steuerberatern
Generell empfiehlt es sich, eingegangene Anträge in enger Kooperation mit den Antragstellern zu bearbeiten. Falls erforderlich bzw. geboten sollte den Antragstellern durch entsprechende Hinweise Gelegenheit gegeben werden, notwendige Korrekturen bzw. Ergänzungen vorzunehmen. Dies gilt insbesondere bei zu allgemein bzw. zu pauschal formulierten Anträgen, bei denen durch Nachfrage des Bearbeiters die gebotenen und für eine Bearbeitung notwendigen Konkretisierungen angefordert werden sollen. Gerade bei komplizierteren Gestaltungen können z.B. in dieser Kommunikation gemeinsam Wege zur Erteilung der Auskunft gefunden oder aber auch „abwegige” Gestaltungen frühzeitig identifiziert werden.
Bei der Oberfinanzdirektion steht ein Ansprechpartner für Anfragen und Anträge zur Verfügung, der Interessenten und Antragstellern erste grundsätzliche Hinweise zum Verfahren geben und auch den Kontakt zu der für die Bearbeitung zuständigen Stelle herstellen soll (Lotsenfunktion). Die Internetauftritte des HMdF, der OFD und der Finanzämter wurden entsprechend angepasst, so dass die Antragsteller auch auf diesem Weg mit dem zentralen Ansprechpartner in Kontakt treten können.
3.5 Zeichnungsrecht
Wird der Antrag auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft aus formalen Gründen abgelehnt, unterzeichnet der Sachgebietsleiter die Mitteilung an den Steuerpflichtigen (vgl. Tz. 2. ZRV FÄ). Wird eine das Finanzamt bindende Auskunft erteilt (unabhängig davon, ob der Rechtsauffassung des Steuerpflichtigen gefolgt wird), ist die abschließende Zeichnung dem Vorsteher vorbehalten (vgl. Tz. 2.1.9 ZRV FÄ).
4. Erteilung der Auskünfte
4.1 Formfragen
Die Erteilung einer verbindlichen Auskunft hat schriftlich zu erfolgen. Hat die Finanzbehörde eine Auskunft nur mündlich erteilt, ist grundsätzlich davon auszugehen, dass keine bindende (verbindliche) Auskunft, sondern nur eine unverbindliche Meinungsäußerung erstrebt und gegeben worden ist.
Die verbindliche Auskunft muss u.a. enthalten:
den ihr zugrunde gelegten Sachverhalt; dabei kann auf den im Antrag gestellten Sachverhalt Bezug genommen werden,
die Entscheidung über den Antrag und die dafür maßgeblichen Gründe; dabei kann auf die im Antrag dargelegten Gründe Bezug genommen werden,
eine Angabe darüber, für welche Steuern und für welchen Zeitraum die verbindliche Auskunft gilt.
Lässt sich eine bestimmte Geltungsdauer der verbindlichen Auskunft nicht bestimmen, so ist lediglich der Zeitpunkt zu bestimmen, ab dem die verbindliche Auskunft Wirkung entfalten soll (siehe auch AEAO zu § 89, Nr. 3.5; AO-Kartei, § 89 AO, Allgemeines, Karte 1).
4.2 Hinweise bei der Auskunftserteilung
Bei Erteilen der Auskunft hat die Finanzbehörde darauf hinzuweisen, dass
eine Bindung in künftigen Besteuerungsverfahren an die erteilte Auskunft nur dann besteht, wenn der später verwirklichte Sachverhalt von dem der Auskunft zugrunde gelegten Sachverhalt nicht oder nur unwesentlich abweicht,
die Finanzbehörde bis zu dem Zeitpunkt an die verbindliche Auskunft gebunden ist, in dem die Rechtsvorschriften, auf denen die Auskunft beruht, aufgehoben oder geändert werden,
die Finanzbehörde Schreibfehler, Rechenfehler oder ähnliche offenbare Unrichtigkeiten, die ihr unterlaufen sind, jederzeit berichtigen kann,
eine rechtswidrige Auskunft jederzeit für die Zukunft widerrufen werden kann (§ 2 Abs. 3 StAuskV),
die Auskunft mit Wirkung für die Vergangenheit dann zurück genommen werden kann, wenn
sie von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassen worden ist,
sie durch unlautere Mittel wie arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt worden ist,
ihre Rechtswidrigkeit dem Steuerpflichtigen bekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht bekannt war.
Da es sich bei einer erteilten verbindlichen Auskunft um einen Verwaltungsakt handelt, ist der Auskunft eine Rechtsbehelfsbelehrung beizufügen (vgl. Nr. 6.1).
Wird die beantragte verbindliche Auskunft abweichend von der Rechtsauffassung des Antragstellers erteilt, so ist diese Rechtsauffassung im Hinblick auf die auch in diesem Fall eintretende Bindungswirkung ebenfalls zu begründen. Hierbei kann auf den Antrag oder vorherige Schreiben Bezug genommen werden. Wurde die Verwaltungsmeinung zuvor dem Steuerpflichtigen noch nicht schriftlich mitgeteilt, so ist der verbindlichen Auskunft eine für den Steuerpflichtigen nachvollziehbare Begründung der Abweichung anzufügen. Für die Erteilung verbindlicher Auskünfte steht die Word-Vorlage „Verbindliche Auskunft” (13 0540 0) zur Verfügung.
5. Ablehnung aus formalen Gründen
Sind die formalen Voraussetzung für eine Auskunftserteilung auch nach entsprechenden Hinweisen des Finanzamts nicht erfüllt (vgl. Nummer 2.4), ist die Erteilung der verbindlichen Auskunft abzulehnen. Die Ablehnung ist zu begründen und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen (vgl. Nr. 6.2). Auch hierfür kann die genannte Word-Vorlage verwendet werden.
6. Rechtsbehelfsmöglichkeiten
6.1 Erteilung einer verbindlichen Auskunft
Mit dem durch Artikel 18 Nr. 1 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom (BGBl 2006 I S. 2098) eingefügten § 89 Abs. 2 AO wurde die Befugnis der Finanzämter, im Einzelfall verbindliche Auskünfte zu erteilen, ausdrücklich gesetzlich geregelt. Die Bindungswirkung ergibt sich nunmehr aus § 89 Abs. 2 AO, so dass die Erteilung einer verbindlichen Auskunft seitdem einen Verwaltungsakt darstellt. Unabhängig davon, ob der Rechtsauffassung des Antragstellers gefolgt werden kann, oder eine verbindliche Auskunft mit abweichenden Inhalt erteilt wird (vgl. Nr. 4.2), kann der Antragsteller die verbindliche Auskunft mit dem Einspruch (§ 347 AO) anfechten bzw. im Anschluss an eine Einspruchsentscheidung Klage vor dem Finanzgericht erheben.
Hält der Steuerpflichtige die ihm erteilte verbindliche Auskunft für rechtswidrig, ist die Anfechtungsklage (§ 40 Abs. 1 erste Alternative FGO) die statthafte Klageart. Zwar kann das Finanzgericht den Inhalt der verbindlichen Auskunft in vollem Umfang überprüfen, allerdings hat der Kläger nur die Möglichkeit die Aufhebung der erteilten Auskunft zu erreichen (§ 100 Abs. 1 FGO). Eine Änderungsbefugnis des Finanzgerichts besteht nämlich nur bei Verwaltungsakten, mit denen ein Geldbetrag festgesetzt wird (§ 100 Abs. 2 FGO). Das Finanzamt ist aber bei der erneuten Entscheidung über die verbindliche Auskunft an die rechtliche Beurteilung des Finanzgerichts gebunden (§ 100 Abs. 1 zweiter Halbsatz FGO).
6.2 Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft
Wird der Antrag auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft abgelehnt, weil die formalen Voraussetzungen nicht erfüllt sind oder weil die Auskunft aus anderen Gründen nicht erteilt werden kann (z.B. wegen einer zu erwartenden gesetzlichen Regelung, höchstrichterlichen Entscheidung oder Verwaltungsanweisung), so stellt diese Ablehnung einen Verwaltungsakt dar. Sie enthält die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Regelung, dass der Steuerpflichtige keinen Anspruch auf verbindliche Auskunft hat. Gegen die Ablehnung ist der Einspruch gegeben. Mit dem Rechtsbehelf kann der Steuerpflichtige lediglich geltend machen, dass die Erteilung der Auskunft in ermessensfehlerhafter Weise abgelehnt worden ist.
Statthafte Klageart gegen eine ablehnende Einspruchsentscheidung ist die Verpflichtungsklage (§ 40 Abs. 1 zweite Alternative FGO). Das Finanzgericht kann nur überprüfen, ob das Finanzamt im Rahmen seiner Ermessensentscheidung den Antrag abzulehnen die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht beachtet, oder sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat (§ 102 Satz 1 FGO).
OFD Frankfurt/M. v. - S 0224 A - 3 - St 23
Fundstelle(n):
YAAAC-69486