Gründe

I.

Die Klägerin wendet sich gegen einen immissionsschutzrechtlichen Feststellungsbescheid. Im Jahr 1990 erweiterte sie ihr damaliges Hallenbad im Stadtteil Bornheim durch ein rund 300 m² großes Außenschwimmbecken mit Wasserspielanlagen und einer Liegewiese zu einem Panoramabad, das sie als öffentliche Einrichtung betreibt. Nach Inbetriebnahme der Außenanlagen kam es zu Lärmbeschwerden von Anwohnern der B.Straße 51, 53 und 55. Diese Grundstücke sind südlich des Panoramabads gelegen und im Bebauungsplan als reines Wohngebiet ausgewiesen. Im Frühjahr 1991 holte die Klägerin ein Lärmgutachten ein. Darin wurden deutliche Überschreitungen der Richtwerte festgestellt. Darauf setzte die Klägerin die Außenanlagen mit Ausnahme der Rutschbahn außer Betrieb und bestimmte neben einer generellen Schließung in den Sommermonaten eingeschränkte Öffnungszeiten für den Außenbereich des Schwimmbads. Die letzten, im Frühjahr 1995 im Auftrag des Beklagten durchgeführten Lärmmessungen ergaben im Bereich der Wohnhäuser Mittelungspegel um 60 dB(A).

Im August 1995 gab der Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgelds der Klägerin auf, durch Errichtung eines großräumigen Schallschutzschirms oder andere geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass an den nach der Sportanlagenlärmschutzverordnung maßgeblichen Immissionsorten am geöffneten Fenster der Wohngebäude tagsüber außerhalb der Ruhezeiten der Immissionsrichtwert von 50 dB(A) eingehalten werde. Auf den Widerspruch der Klägerin stellte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs mit der Begründung wieder her, dass der Beklagte zu Eingriffen in den Hoheitsbereich der Klägerin nicht befugt sei. Die Beschwerde des Beklagten gegen diesen Beschluss blieb ohne Erfolg. Darauf stellte er durch Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1997 unter Änderung des angefochtenen Bescheids fest, dass für den Einwirkungsbereich des Panoramabads der genannte Immissionsrichtwert gelte; zu dessen Einhaltung empfehle er die Errichtung einer großflächigen Schallschutzwand zwischen dem Freibecken und den betroffenen Wohnhäusern oder die Durchführung anderer technischer und organisatorischer Maßnahmen.

Die Klägerin hat Klage erhoben und den Standpunkt vertreten, dass auch die Feststellung des maßgeblichen Immissionsrichtwerts ein unzulässiger Eingriff in ihren hoheitlichen Aufgabenbereich sei, weil damit die bauplanungsrechtliche Gebietsart vorbestimmt werde. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die zugelassene Berufung durch das angegriffene Urteil zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die verbindliche Feststellung der Immissionsschutzbehörde, dass für den Einwirkungsbereich des Panoramabads der Klägerin ein bestimmter Immissionsrichtwert gelte, verstoße gegen das Verbot, ohne besondere gesetzliche Ermächtigung in den hoheitlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen Verwaltungsbehörde einzugreifen. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz ermächtige die Immissionsschutzbehörden nicht, gegenüber hoheitlichen Anlagenbetreibern Verwaltungsakte zu erlassen. Zwar sei die zuständige Immissionsschutzbehörde befugt, die Anlage der Klägerin zu überwachen, Ermittlungen durchzuführen und auf Ersuchen der Kommunalaufsichtsbehörde tätig zu werden. Die rechtmäßige Erfüllung der mit dem Betrieb der Anlage verbundenen Pflichten bleibe jedoch eigene Aufgabe der Klägerin; das komme auch in der gesetzlichen Untersagung einer Vollstreckung von Verwaltungsakten gegen Behörden sowie in den Vorschriften des Kommunalrechts zum Ausdruck, wonach Maßnahmen gegen Gemeinden den Kommunalaufsichtsbehörden vorbehalten seien. Hiernach sei der feststellende Verwaltungsakt des Beklagten unzulässig, weil er Verpflichtungen der Klägerin begründe und damit in den Betrieb ihrer öffentlichen Einrichtung eingreife. Die Feststellung habe vorgreifliche Wirkung für die bauplanungsrechtliche Beurteilung der Gebietsart und verpflichte die Klägerin zu aktivem Schallschutz. Außerdem schneide sie ihr die Einwendung ab, dass die Anwohner wegen der Randlage ihrer Grundstücke im Wohngebiet auf das benachbarte Panoramabad Rücksicht nehmen und den von der Autobahn A 661 ausgehenden Verkehrslärm gegen sich gelten lassen müssten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und vertieft seine Auffassung, dass Anordnungen der zuständigen Immissionsschutzbehörde gegen hoheitliche Anlagenbetreiber durch § 24 BImSchG gedeckt seien. In der Feststellung des maßgeblichen Immissionsrichtwerts liege kein unzulässiger Eingriff in den Hoheitsbereich der Klägerin. Die im Widerspruchsbescheid ausgesprochene Empfehlung geeigneter Maßnahmen zur Einhaltung dieses Werts sei kein Verwaltungsakt.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen. Sie sieht sich durch die planungsrechtliche Beurteilung der Gebietsart im Widerspruchsbescheid und den daraus abzuleitenden Immissionsrichtwert in ihren Rechten verletzt.

II.

Die Revision ist begründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die zuständige Immissionsschutzbehörde zur Feststellung des beim Betrieb des Panoramabads einzuhaltenden Immissionsrichtwerts nicht befugt sei, verletzt Bundesrecht. Über die Rechtmäßigkeit des vom Beklagten festgestellten Immissionsrichtwerts kann der Senat mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen und Klärung der einschlägigen Vorfragen durch die Vorinstanz nicht entscheiden; die Sache muss daher zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist die zuständige Immissionsschutzbehörde nicht ermächtigt, gegenüber einem anderen Hoheitsträger einen Verwaltungsakt zu erlassen. Eine solche Ermächtigung ergebe sich insbesondere nicht aus § 24 Satz 1 BImSchG. Diese Vorschrift begründe die materielle Befugnis der Behörde, gegen den Betreiber einer nicht genehmigungspflichtigen immissionsschutzrechtlichen Anlage vorzugehen. Sie beschränke sich auf die Bindung von Hoheitsträgern an die materiellrechtlichen Anforderungen des Gesetzes. Für die kompetenzrechtliche Frage, ob die Immissionsschutzbehörde auch gegen Hoheitsträger einschreiten dürfe, gebe § 24 Satz 1 BImSchG nichts her. Damit blendet der Verwaltungsgerichtshof die immissionsschutzrechtliche Vollzugskompetenz aus und verneint die Regelungsbefugnis der zuständigen Behörde aufgrund eines vermeintlich dem Gesetz vorausliegenden Grundsatzes, nämlich des Verbots behördlicher Eingriffe in den Aufgabenbereich selbständiger Verwaltungsträger. Das verstößt gegen § 24 BImSchG.

1. § 24 Satz 1 BImSchG ermächtigt die zuständige Behörde, bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen im Einzelfall die Anordnungen zu treffen, die zur Durchführung des § 22 BImSchG und der auf das Gesetz gestützten Rechtsverordnungen erforderlich sind. Das Gesetz räumt der - nach Landesrecht zu bestimmenden - Immissionsschutzbehörde damit eine Befugnis zur Ausführung des Gesetzes ein. Die gesetzliche Ermächtigung differenziert nicht nach der Rechtsform, in der die Anlagen betrieben werden. Mit ihrer Bezugnahme auf § 22 BImSchG erfasst sie neben den von Privaten betriebenen Anlagen auch Anlagen öffentlicher Betreiber, und zwar unabhängig davon, ob diese privatrechtlich oder hoheitlich betrieben werden. Diese Folge des Gesetzeswortlauts wird durch Systematik, Entstehungsgeschichte und Zweck des Gesetzes bestätigt.

a) Unter gesetzessystematischem Blickwinkel rechtfertigt schon § 10 Abs. 11 BImSchG, der den Bundesminister der Verteidigung zu einer abweichenden Regelung des Genehmigungsverfahrens ermächtigt, den Gegenschluss, dass auch hoheitlich betriebene Anlagen der Genehmigungspflicht unterliegen; denn diese Sondervorschrift wäre überflüssig, wenn hoheitlich betriebene Anlagen vom Gesetzesvollzug durch die zuständige Behörde von vornherein freigestellt wären. Eine kompetenzielle Differenz zwischen dem Genehmigungserfordernis und der Anordnungsbefugnis oder zwischen genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen kennt das Gesetz bei öffentlichen Anlagenbetreibern ebenso wenig wie bei privaten; es handelt immer die zuständige Behörde. Entsprechendes ergibt sich aus § 59 BImSchG, der die Bundesregierung ermächtigt, bei Anlagen der Landesverteidigung den Vollzug des Gesetzes und der auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen Bundesbehörden zu übertragen. Auch dieser Vorschrift hätte es nicht bedurft, wenn die für den Immissionsschutz zuständigen Landesbehörden rechtlich gehindert wären, die Pflichten hoheitlicher Anlagenbetreiber zu konkretisieren und zu regeln. Die Ermächtigung zur Übertragung der Vollzugskompetenz setzt voraus, dass sie sich nach dem Gesetz auf hoheitlich betriebene Anlagen erstreckt. Eine gesetzesunabhängige Kompetenz hoheitlicher Anlagenbetreiber zum Vollzug des Immissionsschutzrechts besteht hiernach nicht.

b) Dass hoheitlich betriebene Anlagen der Vollzugskompetenz der zuständigen Immissionsschutzbehörde unterfallen, geht auch aus den Gesetzgebungsmaterialien hervor. In der Begründung des Regierungsentwurfs zu der im Wesentlichen dem späteren § 59 BImSchG entsprechenden Vorschrift des § 45 (BTDrucks 7/179, S. 47) heißt es - unter Bezugnahme auf die Überwachungsregelung des Gesetz gewordenen § 52 BImSchG -, dass der Vollzug des Gesetzes sowie der auf das Gesetz gestützten Verordnungen grundsätzlich den nach Landesrecht zuständigen Behörden obliege und § 45 des Entwurfs die Möglichkeit eröffne, "für begrenzte Sonderbereiche Bundesbehörden mit dem Vollzug der genannten Vorschriften zu betrauen". Der Bundesrat setzte sich in seiner Stellungnahme für eine weitergehende Einschränkung ein durch Anfügen des Halbsatzes: "soweit dies Gründe der Verteidigung oder die Erfüllung zwischenstaatlicher Verpflichtungen ... zwingend erfordern". Zur Begründung führte er aus, "Anlagen der öffentlichen Hand sollten sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht den privaten Anlagen gleichgestellt ... (und) Ausnahmen von den allgemeinen Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen sowie von den materiellen Vorschriften ... deshalb nur in dem unumgänglich notwendigen Umfang zugelassen werden" (BTDrucks 7/179, S. 58). Diesem Vorschlag stimmte die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zwar nicht zu; doch lässt ihre Begründung hierzu erkennen, dass sie die Auffassung des Bundesrats zum einschränkenden Verständnis der Sonderregelung in der Sache teilte (BTDrucks 7/179, S. 63). Zu einer ähnlichen Kontroverse kam es bei Entstehung der 14. BImSchV, die auf der Grundlage der §§ 59 und 10 Abs. 11 BImSchG erlassen wurde. Das Land Hessen bezweifelte, dass die in der Verordnung vorgesehene Aufspaltung der Kompetenzen bei militärischen Anlagen - Zuständigkeit der Landesbehörden für das Genehmigungsverfahren, des Bundesministers der Verteidigung für die Überwachung - einen effektiven Gesetzesvollzug ermögliche (BRDrucks 34/1/86). Damit setzte es sich zwar nicht durch. Gleichwohl zeigt die Regelung der 14. BImSchV, dass selbst im Bereich der Verteidigungsanlagen Vollzugskompetenzen der Landesbehörden als unbedenklich angesehen werden. Dass die Normgeber nur für einen bestimmten Kreis hoheitlich betriebener Anlagen Sonderregelungen getroffen haben, erlaubt den Schluss, dass sie im Übrigen von der Vollzugskompetenz der Immissionsschutzbehörden ausgegangen sind.

c) § 24 BImSchG dient dem Zweck, die materiellen Anforderungen des § 22 BImSchG im Einzelfall durchzusetzen und die entsprechenden immissionsschutzrechtlichen Pflichten beim Betrieb einer nicht genehmigungsbedürftigen Anlage zu konkretisieren. Die Vorschrift ermächtigt die zuständige Behörde, die tatsächliche Erfüllung der Pflichten des Anlagenbetreibers sicherzustellen und ihm konkret aufzugeben, wozu er nach § 22 BImSchG oder nach den immissionsschutzrechtlichen Rechtsverordnungen verpflichtet ist. Namentlich die Wahrnehmung der Konkretisierungsaufgaben erfordert besondere technische Kenntnisse der Bediensteten sowie eine personelle und sachliche Ausstattung der zuständigen Behörde, die geeignet ist, schädliche Umwelteinwirkungen, deren Vermeidbarkeit nach dem Stand der Technik sowie Mittel und Wege ihrer Beschränkung auf das gebotene Mindestmaß festzustellen und damit einen effektiven Gesetzesvollzug zu gewährleisten. Das rechtfertigt die Annahme, dass die Immissionsschutzbehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich über eine anderen Verwaltungsbehörden überlegene Sachkunde, Fachkompetenz und Organisation verfügen. Es entspricht darum dem Gesetzeszweck, diese Sach- und Fachkompetenz gegenüber allen Betreibern nutzbar zu machen, deren Anlagen den materiellen Anforderungen des Gesetzes unterliegen. Die Rechtsform des Adressaten als Maßstab der Vollzugskompetenz der Immissionsschutzbehörde zu wählen, wird dem Gesetzeszweck auch deswegen nicht gerecht, weil dieselben "Daseinsvorsorge"-Aufgaben in schlicht hoheitlicher und in privatrechtlicher Rechtsform wahrgenommen werden können. Dabei besteht für eine hieran orientierte Differenzierung beim Gesetzesvollzug angesichts übereinstimmender Immissionsschutzprobleme kein sachlicher Grund.

2. In Ausführung des Bundesrechts bestimmt das hessische Landesrecht zur gemäß § 24 BImSchG zuständigen Stelle eine andere Behörde, wenn ein Landkreis oder eine kreisfreie Stadt die Anlage selbst betreibt.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs anwendbaren Hessischen Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 21. Juli 1994 (GVBl I S. 313) ist für Anordnungen nach § 24 Satz 1 BImSchG bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, die nicht gewerblichen Zwecken dienen und nicht im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen Verwendung finden, der Kreisausschuss, in kreisfreien Städten der Magistrat zuständig. Nach § 2 Abs. 4 der Verordnung ist anstelle des Kreisausschusses oder Magistrats für die Aufgaben nach Abs. 1 das Staatliche Amt für Immissions- und Strahlenschutz zuständig, wenn ein Landkreis oder eine kreisfreie Stadt die genannten Anlagen selbst betreibt. An die gegenteilige Auslegung dieser grundsätzlich irrevisiblen Vorschrift durch das Berufungsgericht ist der Senat nicht gebunden, weil die Auffassung, dass die Vorschrift auf den Begriff der "Anordnung" verzichte und darum für Maßnahmen nach § 24 BImSchG keinen Zuständigkeitswechsel bestimme, angesichts deren eindeutiger Verweisung auf § 2 Abs. 1 der Verordnung den anerkannten Auslegungsgrundsätzen widerspricht und damit bundesrechtswidrig ist (vgl. BVerwGE 78, 347 <351> m.w.N.). Davon abgesehen wäre die Unterlassung einer Zuständigkeitsregelung für Anordnungen aufgrund von § 24 BImSchG wegen lückenhafter Gesetzesausfüllung bundesrechtswidrig, was ebenfalls eine Bindung des Senats an die Auslegung des Berufungsgerichts entfallen ließe. Der hessischen Zuständigkeitsverordnung liegt damit die bundesrechtlich zutreffende Vorstellung zugrunde, dass auch gegen hoheitliche Anlagenbetreiber nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen Anordnungen gemäß § 24 Satz 1 BImSchG getroffen werden dürfen (ebenso VGH Bad.-Württ. VBlBW 2001, 496 für die Rechtslage nach baden-württembergischem Landesrecht).

Zu keinem anderen Ergebnis führt die Regelung über die Kommunalaufsicht (§§ 135 ff. Hessische GemO). Diese gewährleistet im Wege der Rechtsaufsicht die Gesetzesbindung der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im Rahmen ihrer eigenverantwortlichen Erledigung örtlicher Verwaltungsaufgaben. Sie ist damit das notwendige "Korrelat" der Befugnis zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben der Gemeinde, um die Einheit der Verwaltung sicherzustellen (vgl. BVerwGE 2, 329 <334>). Das Bundes-Immissionsschutzgesetz ermächtigt die staatlichen Immissionsschutzbehörden gegenüber kommunalen Anlagenbetreibern, die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen durch entsprechende Maßnahmen zu konkretisieren und ihnen damit die Pflichten aufzugeben, denen die Gemeinden bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach dem materiellen Recht unterworfen sind. Diese Vollzugskompetenz der zuständigen Behörde wird durch die Kommunalaufsicht nicht verdrängt. Anders wäre dies nur dann zu beurteilen, wenn die Kommunalaufsichtsbehörden nach dem einschlägigen Landesrecht als die für Gemeinden zuständigen Immissionsschutzbehörden bestimmt wären. Ein solches Verständnis des einschlägigen Landesrechts kann jedoch nach dem Gesagten ebenso ausgeschlossen werden, wie selbstverständlich ist, dass die zuständigen Immissionsschutzbehörden beim Gesetzesvollzug keine kommunalaufsichtlichen Befugnisse i.S. des § 145 Satz 2 Hessische GemO wahrnehmen. Der Kommunalaufsichtsbehörde obliegt hiernach gegenüber kommunalen Anlagenbetreibern nur die Vollstreckung, da Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung, eine sonstige Handlung oder eine Duldung oder Unterlassung gefordert wird, gegen Gemeinden nicht vollstreckt werden dürfen, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (§§ 1 und 73 Hessische VwVG; sachlich übereinstimmend § 17 i.V.m. §§ 1 und 6 VwVG), ist die zwangsweise Durchsetzung immissionsschutzrechtlicher Anordnungen gegen kommunale Hoheitsträger Sache der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde. An der Anordnungsbefugnis der zuständigen Immissionsschutzbehörde gemäß § 24 BImSchG ändert das nichts.

3. Im Streitfall hat sich die Widerspruchsbehörde unter Änderung des Ausgangsbescheids mit der Feststellung begnügt, dass im Einwirkungsbereich des Panoramabads für Immissionsorte außerhalb von Gebäuden tagsüber der nach den Vorschriften der 18. BImSchV zu ermittelnde Immissionsrichtwert von 50 dB(A) "gilt". Durch diese Feststellung, die hinter der entsprechenden immissionsschutzrechtlichen Anordnung der Ausgangsbehörde zurückbleibt und offensichtlich der Rechtsprechung der hessischen Verwaltungsgerichte Rechnung tragen sollte, wird die Klägerin vergleichsweise günstiger gestellt, weil ihr die Einhaltung dieses Werts beim Betrieb ihres Schwimmbads nicht verbindlich aufgegeben wurde. Angesichts dessen ist Bedenken gegen die Zulässigkeit einer isolierten Feststellung dieser Art im vorliegenden Verfahren nicht nachzugehen.