BVerwG  v. - 2 C 34/18

Instanzenzug: Sächsisches Oberverwaltungsgericht Az: 2 A 45/17 Urteilvorgehend Az: 3 K 50/14 Urteil

Tatbestand

1Der Kläger ist Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im sächsischen Landesdienst. Er war ursprünglich Beamter im mittleren Polizeivollzugsdienst und ist nach prüfungserleichtertem Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst im Mai 2005 zum Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9), im Oktober 2007 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) und - nach Wechsel des Dienstzweiges - im Oktober 2013 zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert worden. Seit November 2006 war er auf einem mit der Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten verwendet worden. Wegen seiner Tätigkeit im Personalrat war er in der zweiten Jahreshälfte 2007 vollständig und ist er seit Januar 2008 für 2/5 seiner Arbeitszeit freigestellt. Seit Januar 2013 wird der Kläger auf einem mit der Besoldungsgruppe A 11 bewerteten Dienstposten verwendet.

2Im Dezember 2011 beantragte der Kläger für den Zeitraum seit Juni 2008 die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und beim Verwaltungsgericht insgesamt erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben und das beklagte Land verurteilt, dem Kläger gemäß des Teilanerkenntnisses des Beklagten für den Zeitraum 1. Januar bis die Zulage nach § 46 BBesG in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppen A 10 und A 11 anteilig gemäß den in einer vorgelegten Tabelle ausgewiesenen Quoten und nach Maßgabe der Entscheidungen des 2 C 16.13 - und vom - 2 B 38.18 - zu zahlen. Für den Zeitraum vom bis hat das Oberverwaltungsgericht einen Zulagenanspruch aus § 46 BBesG a.F. verneint, weil der Kläger wegen des Verbots der Sprungbeförderung nicht beförderungsreif gewesen sei. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Hinzu komme, dass der Kläger aufgrund des von ihm absolvierten prüfungserleichterten Aufstiegs nicht weiter als in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 hätte befördert werden dürfen.

3Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt,

die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom und des Verwaltungsgerichts Leipzig vom und den Bescheid des Beklagten vom in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom teilweise aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger auch für den Zeitraum vom bis zum die Zulage gemäß § 46 BBesG in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 nach Maßgabe der Entscheidungen des 2 C 16.13 - und vom - 2 B 38.18 - nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz aus dem jeweiligen Differenzbetrag ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

4Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Gründe

5Die Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F.

6Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum von Juni 2008 bis Dezember 2012. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (1.) dieser Norm sind nicht erfüllt. Dem Kläger fehlte die Beförderungsreife, weil ihm das Verbot der Sprungbeförderung entgegensteht und er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (2.). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (3.).

71. Für vor April 2014 liegende Zeiträume beurteilt sich der geltend gemachte Zulagenanspruch nach § 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom , zuletzt geändert durch Gesetz vom , mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum in Kraft.

8Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

9Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat ( 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht ( 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde ( 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren ( 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

10Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein ( 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist ( 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368; vgl. zum Ganzen auch: 2 C 52.17 - DokBer 2019, 161 Rn. 9 ff. <zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen>).

112. Dem Kläger fehlte im vorliegenden Fall die Beförderungsreife. Einer Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens stand zum einen das Verbot der Sprungbeförderung (a) und zum anderen der Umstand entgegen, dass er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (b).

12a) Der Kläger war im streitgegenständlichen Zeitraum nicht beförderungsreif für ein seinem Dienstposten entsprechendes Amt der Besoldungsgruppe A 12, weil er von seinem Amt der Besoldungsgruppe A 10 wegen des Verbots der Sprungbeförderung erst das Amt der Besoldungsgruppe A 11 hätte durchlaufen müssen.

13Gemäß § 33 Abs. 4 SächsBG in der vom bis - d.h. für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum der Jahre 2009 bis 2012 - geltenden Fassung vom (SächsGVBl. S. 615) dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, grundsätzlich nicht übersprungen werden; Umstände, derentwegen hier eine Ausnahme gelten könnte, sind den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen und mit der Revision nicht geltend gemacht worden. Der Kläger hätte für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 deshalb erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden müssen. Dieses Amt wäre regelmäßig zu durchlaufen gewesen. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaats Sachsen - SächsLVOPol - vom (SächsGVBl. S. 799) und der vom bis geltenden Fassung vom (SächsGVBl. S. 472; vgl. 2 C 52.17 - DokBer 2019, 161 Rn. 11 f.)

14b) Dem Kläger fehlte auch deshalb die Beförderungsreife, weil er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (§ 18 Abs. 4 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaates Sachsen - SächsLVOPol - vom , SächsGVBl. S. 799; vgl. zum Ganzen 2 C 52.17 - DokBer 2019, 161 Rn. 13 ff.). Für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens der Besoldungsgruppe A 12 fehlte ihm mithin die laufbahnrechtliche Voraussetzung.

15§ 18 Abs. 4 SächsLVOPol ist wirksam. Insbesondere beruht diese Verordnungsregelung mit § 145 Abs. 1 und 2 Sächsisches Beamtengesetz - SächsBG - vom (SächsGVBl. S. 615), weitgehend wort- und inhaltsgleich mit der gegenwärtig geltenden Fassung vom (SächsGVBl. S. 194), auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (1) und ist auch nicht wegen Verstoßes gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG unwirksam (2).

16aa) § 145 SächsBG ermächtigt das Staatsministerium des Innern, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung die besonderen Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten des Polizeivollzugsdienstes zu regeln (Abs. 1) und dabei von zahlreichen, für andere Beamte unabdingbaren Vorschriften des Sächsischen Beamtengesetzes, u.a. den §§ 19 bis 28 SächsBG, abzuweichen (Abs. 2). Somit kann der Verordnungsgeber nach dem Regelungskonzept des Gesetzgebers das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes in erheblichem Umfang abweichend vom gesetzlich geregelten Laufbahnrecht der anderen Beamten ausgestalten. Hiernach kann er das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes - auch - abweichend von § 19 Abs. 1 SächsBG regeln, wonach eine Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung umfasst, die eine vergleichbare Vorbildung und Ausbildung voraussetzen. Hiervon ist eine Regelung wie die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol gedeckt, die Beförderungen im Falle des prüfungserleichterten Aufstiegs begrenzt.

17§ 7 SächsLVOPol sieht - außer durch das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Laufbahnprüfungen, § 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol - mehrere Wege für den Erwerb der Befähigung für eine Laufbahngruppe vor: zum einen das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der vorgeschriebenen Laufbahnprüfungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol) und zum anderen den Weg als Aufstiegsbeamter auf der Grundlage der Vorschriften der §§ 17, 18, 22 und 23 SächsLVOPol (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 SächsLVOPol). Für den Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst sind zwei Möglichkeiten vorgesehen: der Aufstieg nach § 17 SächsLVOPol und der prüfungserleichterte Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol. Während im ersteren Fall die Ausbildung drei Jahre dauert, sich in ein fachpraktisches und fachtheoretisches Studium gliedert und mit einer Laufbahnprüfung endet (§ 17 Abs. 3 SächsLVOPol) - was den Anforderungen an Laufbahnbewerber nach § 7 Abs. 1 Nr. 1, § 19 Abs. 3 SächsLVOPol sehr angenähert ist -, sind die beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 Abs. 2 SächsLVOPol zu erfüllenden Anforderungen deutlich geringer: Die Ausbildung dauert lediglich sechs Monate, umfasst eine fachtheoretische Ausbildung von mindestens vier Monaten sowie eine fachpraktische Ausbildung und schließt mit einer Aufstiegsprüfung ab. Diese deutlich geringeren Anforderungen spiegeln sich nach dem Regelungskonzept des Verordnungsgebers in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11. Ähnliche Regelungen finden sich in den laufbahnrechtlichen Bestimmungen für Polizeivollzugsbeamte im Bund (§ 16 Abs. 4 Satz 1 Bundespolizei-Laufbahnverordnung) und etwa in den Ländern Sachsen-Anhalt (§ 19 Abs. 1 Polizeilaufbahnverordnung Sachsen-Anhalt - PolLVO LSA -), Saarland (§ 17 Satz 2 Verordnung über die Laufbahn des saarländischen Polizeivollzugsdienstes - SPolLVO -) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 14 Abs. 5 Satz 2 Polizeilaufbahnverordnung - PolLaufbVO M-V -).

18bb) Die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol geregelte Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichtertem Aufstieg verstößt nicht gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

19Das Bundesverfassungsgericht hat eine allgemeine Verordnungsermächtigung zur Regelung des Laufbahnrechts nicht als hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Einstellungshöchstaltersgrenzen im Öffentlichen Dienst durch Rechtsverordnung angesehen ( u.a. - BVerfGE 139, 19). Da Einstellungshöchstaltersgrenzen Zugangsbedingungen zum Beamtenverhältnis festlegen, kommt ihnen - ebenso wie Ruhestandsgrenzen, die Entlassungsbedingungen normieren - statusbildende Funktion zu, sodass eine pauschale Ermächtigung zur Regelung des Laufbahnwesens der Beamten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage genügt ( u.a. - BVerwGE 139, 19 Rn. 68 f.). Materiell-rechtlich sind Einstellungshöchstaltersgrenzen unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig. Allerdings stellen Einstellungshöchstaltersgrenzen für den Zugang zum Beamtenverhältnis weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar, sondern dienen eignungsfremden Zwecken und sollen externe, außerhalb des Leistungsgrundsatzes liegende Ziele verwirklichen. Nicht im Leistungsgrundsatz verankerte, eignungsfremde Belange könnten bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist ( u.a. - BVerwGE 139, 19 Rn. 68 ff.).

20Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichterten Aufstieg im Polizeivollzugsdienst nach § 18 Abs. 4 SächsLVOPol nicht zu übertragen.

21In formeller Hinsicht ist zu sehen, dass der Gesetzgeber - wie ausgeführt - für Polizeivollzugsbeamte eine spezielle - und weitreichende - Verordnungsermächtigung getroffen hat. Auch ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Ermächtigungsnorm gerade die Laufbahndurchlässigkeit im Polizeivollzugsdienst in den Blick genommen hat und regeln wollte. Der Erlass der Ermächtigungsnorm des § 145 SächsBG Fassung vom wurde damit begründet, dass diese Norm Abweichungen von allgemeinen Laufbahngrundsätzen ermöglichen solle, um den besonderen Verhältnissen des Polizeivollzugsdienstes (Einheitslaufbahn) Rechnung zu tragen (LT-Drs. 1/1733, S. 105 zu § 137 SächsBG-E). Die Verwendung des Begriffs "Einheitslaufbahn" zeigt, dass es dem Gesetzgeber gerade um die Ermächtigung zur Regelung der Aufstiegsmöglichkeiten in der Polizei ging. Darüber hinaus betont er bei der Änderung des Sächsischen Beamtengesetzes durch das Dritte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom die Besonderheit der Aufstiegsvoraussetzungen für Polizeibeamte (vgl. LT-Drs. 3/4403, S. 28).

22In materieller Hinsicht verstößt die Regelung des § 18 SächsLVOPol nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Laufbahnprinzip als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Dabei kann dahinstehen, ob § 18 Abs. 4 SächsLVOPol in der Gesamtschau mit den übrigen Bestimmungen zum prüfungserleichterten Aufstieg keinen Eingriffscharakter, sondern lediglich begünstigende Wirkung dahingehend hat, als dem Polizeivollzugsbeamten des mittleren Dienstes der Aufstieg in den gehobenen Dienst ohne Laufbahnprüfung - wenn auch begrenzt bis zum Statusamt der Besoldungsgruppe A 11 - ermöglicht wird. Das Laufbahnprinzip ist in beiden Fällen nicht verletzt.

23Nach dem Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen (vgl. - BVerfGE 107, 257 <273> m.w.N.). Das Laufbahnprinzip verlangt bestimmte Vorbildungen und bestimmte fachbezogene Ausbildungen (in der Regel einen Vorbereitungsdienst), die zur Erlangung der Laufbahnbefähigung in der jeweiligen Laufbahn erfolgreich mit einer Laufbahnprüfung abgeschlossen werden müssen. Aus dem Laufbahnprinzip ergibt sich außerdem, dass ein Beamter aufgrund seiner Befähigung für eine bestimmte Laufbahn regelmäßig als geeignet angesehen wird, jedenfalls diejenigen Dienstposten auszufüllen, die seinem Statusamt entsprechen oder dem nächsthöheren Statusamt zugeordnet sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 und vom - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28). Die Laufbahnbefähigung gilt grundsätzlich für die gesamte Laufbahn in der jeweiligen Laufbahngruppe.

24Die Ermöglichung des Laufbahnaufstiegs unter weitgehendem Verzicht auf die "regulären" laufbahnrechtlichen Voraussetzungen - wie hier beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol - steht ihrerseits in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Laufbahnprinzip, das durch entsprechende Anforderungen an die - auch formale - Qualifikation der Bewerber oder Beamten die Qualität des Öffentlichen Dienstes sicherstellen und einer Ämterpatronage entgegenwirken will. Wenn in einer solchen Konstellation das Ausmaß des Verzichts auf sonst geforderte Qualifikationsmerkmale sich in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit in der Laufbahngruppe spiegelt, trägt dies dem Qualitätssicherungszweck des Laufbahnprinzips Rechnung. Es handelt sich - anders als bei der Einstellungshöchstaltersgrenze - nicht um einen nicht im Leistungsgrundsatz verankerten, leistungsfremden Belang. Eine solche Regelung verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

253. Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (vgl. 2 C 52.17 - DokBer 2019, 161 Rn. 24 ff. noch offen gelassen von 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

26Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen ( 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

27Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

28Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen ( 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

29Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

30Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung getragen werden kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

31Schließlich teilt der Senat die von der Revision gegen die vorstehende Auslegung des Tatbestandsmerkmals der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken nicht. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Prüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation eines Beamten an dessen Amt im statusrechtlichen Sinne anzuknüpfen hat und nicht an den von ihm besetzten Dienstposten, mag dieser auch höher bewertet sein als das von ihm innegehabte Statusamt ( - BVerfGE 117, 372 <382 m.w.N.> und - BVerfGE 139, 64 Rn. 93; 2 C 2.15 - BVerwGE 154, 253 Rn. 14 und Beschluss vom - 2 B 103.15 - juris Rn. 14). Die - auch langfristige - Wahrnehmung eines höherwertigen Funktionsamtes - d.h. eines entsprechenden Dienstpostens - ist deshalb kein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip und begründet auch keinen Anspruch auf Besoldung entsprechend der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens. Danach berührt die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes oder die Streichung dieser Zulage durch den Gesetzgeber nicht die amtsangemessene Alimentation eines Beamten i.S.v. Art. 33 Abs. 5 GG. Weder das Alimentations- noch das Leistungsprinzip zwingen den Gesetzgeber dazu, jede Aufgabenerfüllung, die über die statusamtsgemäße Beschäftigung des Beamten hinausgeht, finanziell zu honorieren ( 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 12). Sieht das Gesetz eine entsprechende Verwendungszulage nicht - mehr - vor, kann der Beamte die dauerhafte Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens - ohne finanziellen Ausgleich - auch abwehren. Denn weil der Beamte in Ausübung seines Amtes nur solche Tätigkeiten zu verrichten hat, die seinem Status entsprechen, schützt ihn der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung sowohl vor einer unterwertigen als auch vor einer gegen seinen Willen ausgesprochenen dauerhaften Übertragung einer höherwertigen Beschäftigung ( 2 C 14.15 - BVerwGE 155, 182 Rn. 23 f.). Wegen des strengen Gesetzesvorbehalts im Besoldungsrecht (vgl. § 2 BBesG und die entsprechenden Bestimmungen der Landesbesoldungsgesetze) können auf die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 45 BeamtStG), die durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet ist, keine über die gesetzlichen Regelungen hinausgehende Besoldungsansprüche gestützt werden (vgl. zum Ganzen 2 B 51.18 - juris Rn. 10 ff.).

324. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

ECLI Nummer:
ECLI:DE:BVerwG:2019:040719U2C34.18.0

Fundstelle(n):
VAAAH-30004

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