Gleichbehandlung von Beamten in eingetragener Lebenspartnerschaft; Familienzuschlag der Stufe 1; Diskriminierung; Arbeitsentgelt; unmittelbare Anwendbarkeit der EGRL 78/2000
Gesetze: Art 16 EGRL 78/2000, Art 2 Abs 2 EGRL 78/2000, Art 6 Abs 1 GG, Art 6 Abs 3 GG, § 40 Abs 1 BBesG, Art 3 Abs 1 Buchst c EGRL 78/2000, Art 288 Abs 3 AEUV
Instanzenzug: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Az: 4 S 1533/05 Beschlussvorgehend VG Freiburg (Breisgau) Az: XX Urteil
Tatbestand
1Der Kläger steht als Beamter im Dienst der Beklagten. Im Oktober 2001 begründete er eine Lebenspartnerschaft mit einem Mann, der Vater von zwei im Oktober 2004 und Juli 2010 geborenen Kindern ist, für die er die elterliche Mitsorge trägt. Der Lebensmittelpunkt der Kinder ist bei der Mutter.
2Den im November 2003 gestellten Antrag des Klägers auf Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 lehnte die Beklagte mit der Begründung ab, die eingetragene Lebenspartnerschaft stelle keine Ehe im Sinne des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG dar. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies sie zurück. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
3Ein Anspruch auf den Familienzuschlag der Stufe 1 ergebe sich weder aus Art. 3 Abs. 1 GG noch aus Art. 33 Abs. 5 GG; auch die Richtlinie 2000/78/EG führe zu keinem anderen Ergebnis. Lebenspartner seien nach dem Wortlaut des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG nicht anspruchsberechtigt. Für eine analoge Anwendung fehle es an einer planwidrigen Regelungslücke. Der verfassungsrechtliche Förderauftrag aus Art. 6 Abs. 1 GG berechtige den Gesetzgeber, die Ehe gegenüber anderen Lebensformen zu begünstigen. Die Unterscheidung sei auch im Hinblick auf die tatsächlichen Lebensverhältnisse und ihre rechtliche Ausgestaltung nicht unverhältnismäßig, weil auch unverheiratete Beamte den Familienzuschlag der Stufe 1 unter den Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Nr. 4 BBesG erhielten. Die Regelung verstoße ebenso wenig gegen die Richtlinie 2000/78/EG. Das Bundesverfassungsgericht habe mit Beschluss vom entschieden, dass im deutschen Recht eine rechtliche Gleichstellung von eingetragener Lebenspartnerschaft und Ehe weder allgemein noch speziell im öffentlichen Dienstrecht bestehe. § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG berücksichtige den in der Lebenswirklichkeit anzutreffenden typischen Befund, dass in der Ehe anders als bei Lebenspartnerschaften ein Ehegatte namentlich wegen der Aufgabe der Kindererziehung und hierdurch bedingter Erwerbseinschränkungen tatsächlich Unterhalt vom Ehegatten erhalte und so ein erweiterter Alimentationsbedarf entstehe.
4Dem tritt der Kläger mit der Revision entgegen. Die Auslegung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG verstoße gegen die Richtlinie 2000/78/EG.
5Der Kläger hält seine Besetzungsrügen aufrecht und beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom aufzuheben sowie die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom zu verpflichten, dem Kläger ab dem den Familienzuschlag der Stufe 1 zu gewähren.
6Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
7Sie verteidigt das Berufungsurteil.
Gründe
8Der Senat ist zur Entscheidung der Sache befugt. Die gegen dessen vorschriftsgemäße Besetzung vom Kläger erhobenen Bedenken teilt er aus den in den Senatsbeschlüssen vom , und bereits dargelegten Gründen nicht.
9Für den Zeitraum vom bis zum ist die zulässige Revision zurückzuweisen, im Übrigen ist sie begründet.
10Dem Kläger steht der Familienzuschlag der Stufe 1 nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG erst ab dem zu, um den Anwendungsvorrang des Unionsrechts, hier der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl L 303 vom , S. 16) - Richtlinie 2000/78/EG - sicherzustellen.
11Für den davor liegenden Zeitraum stellt die unterschiedliche Behandlung von verheirateten Beamten und Beamten in eingetragener Lebenspartnerschaft in Bezug auf den Familienzuschlag der Stufe 1 keine unmittelbare Diskriminierung der Lebenspartner dar.
12Nach ihrem Art. 1 bezweckt die Richtlinie 2000/78/EG, bestimmte Arten der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf, zu denen auch die Diskriminierung wegen der sexuellen Ausrichtung gehört, im Hinblick auf die Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung in den Mitgliedstaaten zu bekämpfen. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie liegt eine unmittelbare Diskriminierung vor, wenn eine Person wegen eines der in Art. 1 genannten Gründe in einer vergleichbaren Situation eine weniger günstige Behandlung erfährt als eine andere Person. Eine unmittelbare Diskriminierung setzt eine vergleichbare Situation voraus. Unterschiedliche, weil nicht vergleichbare Situationen werden vom Anwendungsbereich des Art. 2 Abs. 2 Buchst. a, Art. 1 der Richtlinie nicht erfasst.
13Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union - EuGH - ist es Sache der Gerichte der Mitgliedstaaten, die Vergleichbarkeit zu beurteilen. Dabei haben sie den konkreten rechtlichen Kontext, aus dem sich die Ungleichbehandlung ergibt, als Vergleichsmaßstab zugrunde zu legen ( - NJW 2008, 1649 <1653> -Maruko-).
14Danach kommt es hier auf die normative Vergleichbarkeit der Situationen verheirateter und in Lebenspartnerschaft lebender Beamter in Bezug auf den Familienzuschlag der Stufe 1 an. Während den verheirateten Beamten diese Leistung nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG schon wegen des Familienstandes der Ehe ohne weitere Voraussetzungen zusteht, können die Beamten, die eine Eingetragene Lebenspartnerschaft eingegangen sind, den Zuschlag nach § 40 Abs. 1 Nr. 4 BBesG nur beanspruchen, wenn sie dem Lebenspartner Unterhalt gewähren und dessen Einkommen eine bestimmte Höhe nicht überschreitet. Der Bundesgesetzgeber hat in diesem Bereich von einer Gleichstellung bewusst abgesehen ( - NJW 2008, 2325 <2326>; BVerwG 2 C 43.04 - BVerwGE 125, 79 Rn. 10 f.).
15Die ausdrücklich an die Ehe anknüpfende Regelung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG besitzt in erster Linie eine soziale, nämlich familienbezogene Ausgleichsfunktion. Sie trägt dem in der Lebenswirklichkeit typischerweise anzutreffenden Befund Rechnung, dass ein Ehegatte zugunsten der Betreuung und Erziehung gemeinsamer Kinder Einschränkungen bei der eigenen Erwerbstätigkeit hinnimmt und so ein erweiterter Alimentationsbedarf entsteht ( - BVerfGE 71, 39 <62>; Kammerbeschluss vom a.a.O. S. 2327; BVerwG 2 C 44.04 - BVerwGE 125, 227 <229>). Durch den Familienzuschlag der Stufe 1 nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG will der Gesetzgeber Ehen auch im Hinblick auf daraus hervorgehende Kinder fördern. Der Regelung liegt eine familienpolitische, auf den Familienstand der Ehe zugeschnittene Zielsetzung zugrunde. Dies unterscheidet die Leistung von anderen Besoldungsleistungen wie dem Auslandszuschlag, aber auch von Beihilfeleistungen, Leistungen der Hinterbliebenenversorgung und Aufwandsentschädigungen (vgl. BVerwG 2 C 47. 09, BVerwG 2 C 52.09, BVerwG 2 C 56.09 - und BVerwG 2 C 53.09 -, jeweils zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung Buchholz vorgesehen).
16Im Hinblick auf den besonderen verfassungsrechtlichen Schutz- und Förderauftrag des Art. 6 Abs. 1 GG ist diese Zielsetzung als tragfähig angesehen worden, um die Besserstellung verheirateter Beamter zu rechtfertigen ( a.a.O.). Die zugrunde liegende typisierende Betrachtungsweise, wonach in der Mehrzahl der ehelichen Haushalte Kinder aufwachsen, ist angesichts des anerkannt weiten Spielraums des Gesetzgebers im Besoldungsrecht nicht beanstandet worden (vgl. BVerwG 2 C 24.04 - Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 33 Rn. 21).
17Davon ausgehend fehlt es in Bezug auf den Familienzuschlag nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG an der Vergleichbarkeit der Lebensverhältnisse. Eingetragene Lebenspartnerschaften unterscheiden sich tatsächlich von Ehen, was Betreuung und Erziehung von Kindern und darauf zurückzuführende Lücken in der Erwerbsbiographie angeht. Eine derartige Situation tritt bei Lebenspartnern nicht in einer Zahl auf, die eine gesetzliche Typisierung rechtfertigen könnte. Die unterschiedliche Situation ist auch normativ nicht vergleichbar, weil der Gesetzgeber bis zu dem - (BVerfGE 124, 199) an die typischerweise unterschiedlichen Lebensverhältnisse familienpolitische Leistungen zur Förderung der Ehe anknüpfen durfte.
18Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Urteil vom - 1 BvF 1, 2/01 - (BVerfGE 105, 313) zur Verfassungsmäßigkeit des Lebenspartnerschaftsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom (BGBl I S. 3513) ausgeführt, dem Gesetzgeber sei es wegen des verfassungsrechtlichen Schutzes der Ehe aus Art. 6 Abs. 1 GG nicht verwehrt, diese gegenüber anderen Lebensformen zu begünstigen. Aus der Zulässigkeit, in Erfüllung und Ausgestaltung des Förderauftrags die Ehe gegenüber anderen Lebensformen zu privilegieren, lasse sich jedoch kein in Art. 6 Abs. 1 GG enthaltenes Gebot herleiten, andere Lebensformen gegenüber der Ehe zu benachteiligen (S. 348). Der Senat hat dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die bindende Aussage entnommen, der Gesetzgeber sei zwar berechtigt, nicht aber verfassungsrechtlich verpflichtet, den Familienstand der Eingetragenen Lebenspartnerschaft der Ehe gleichzustellen. Vielmehr könne er die Ehe wegen der Gewährleistung des Art. 6 Abs. 1 GG aus sachlichen Gründen privilegieren ( BVerwG 2 C 43.04 - BVerwGE 125, 79 Rn. 14). Diese Beurteilung ist in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geteilt worden ( BVerwG 6 C 27.06 - BVerwGE 129, 133 Rn. 26; - FamRZ 2006, 620; - NJW-RR 2007, 1441). Sie ist von der für Beamtenrecht zuständigen Kammer des Bundesverfassungsgerichts bestätigt worden (Kammerbeschlüsse vom - 2 BvR 855/06 - DVBl 2007, 1431 und vom - 2 BvR 1830/06 - NJW 2008, 2325).
19Der Umstand, dass in Ehen typischerweise ein Ehepartner aus Gründen der Kinderbetreuung und -erziehung Erwerbseinbußen in Kauf nimmt, kann erst seit dem (a.a.O.) nicht mehr herangezogen werden, um die normative Vergleichbarkeit der Situation von Ehegatten und Lebenspartnern in Bezug auf den Familienzuschlag der Stufe 1 nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG zu verneinen. Das Bundesverfassungsgericht hat die bis dahin vertretene Differenzierung aufgrund der dargestellten typisierenden Betrachtungsweise verworfen, weil es nicht in jeder Ehe Kinder gebe, nicht jede Ehe auf Kinder ausgerichtet sei und eine Rollenverteilung, bei der ein Ehegatte deutlich weniger berufsorientiert sei, nicht unterstellt werden dürfe. Es entspreche vielmehr dem Recht der Ehegatten aus Art. 6 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 GG, über die Art und Weise ihres ehelichen Zusammenlebens in gleichberechtigter Weise selbst zu entscheiden ( a.a.O., S. 229 f.). An diese Aussage ist der Senat gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden. Sie entzieht der bislang anerkannten Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung von verheirateten und in Eingetragener Lebenspartnerschaft lebenden Beamten bei der Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 die Grundlage. Dies gilt aus demselben Grund auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG. Die unterschiedliche Behandlung von Ehe und eingetragener Lebenspartnerschaft in § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG kann seit dem Beschluss vom (a.a.O.) nicht mehr als sachlich gerechtfertigt angesehen werden. Da es nunmehr an einer tragfähigen Rechtfertigung fehlt, befinden sich die Angehörigen beider Gruppen auch in Bezug auf diese Leistung in einer vergleichbaren Situation im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie.
20Ist die normative Vergleichbarkeit erst durch den (a.a.O.) hergestellt worden, so gebietet Unionsrecht eine Gewährung des Familienzuschlags nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG erst ab diesem Zeitpunkt (vgl. auch - DVBl 2010, 1098). Erst ab diesem Zeitpunkt unterfällt auch diese Leistung dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/78/EG.
21Zwar lässt die Richtlinie 2000/78/EG nach ihrem 22. Erwägungsgrund einzelstaatliche Rechtsvorschriften über den Familienstand und davon abhängige Leistungen unberührt; nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) werden die in Ausübung der nationalen Zuständigkeit ergangenen nationalen Vorschriften dadurch jedoch dann nicht dem Geltungsanspruch der Richtlinie 2000/78/EG entzogen, wenn die Leistungen Entgeltcharakter haben (, Maruko - NJW 2008, 1649 <1652>; anders noch: BVerwG 2 C 43.04 - BVerwGE 125, 79 <83> und vom - BVerwG 2 C 33.06 - Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 41 = NJW 2008, 868 <869>). Dies ist hier der Fall, weil der Familienzuschlag gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 BBesG Bestandteil der Besoldung und somit Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Buchst. c Richtlinie 2000/78/EG ist.
22Befinden sich Beamte, die in einer eingetragenen Lebenspartnerschaft leben, in Bezug auf den Familienzuschlag der Stufe 1 nunmehr in einer vergleichbaren Situation wie verheiratete Beamte, so werden sie schlechter gestellt, weil ihnen der Zuschlag nicht bereits aufgrund des Familienstandes gewährt wird. Die unionsrechtliche gebotene Gleichstellung verlangt, dass § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG auch auf die in eingetragener Lebenspartnerschaft lebenden Beamten Anwendung findet.
23Die Benachteiligung geschieht wegen der sexuellen Ausrichtung, weil die Lebenspartnerschaft von Personen gleichen Geschlechts eingegangen wird, während die Ehe Personen unterschiedlichen Geschlechts vorbehalten bleibt. Die Wahl des Familienstandes entspricht in der Regel der sexuellen Ausrichtung der Partner (vgl. auch BVerwG 2 C 47.09, BVerwG 2 C 52.09, BVerwG 2 C 56.09 -, jeweils zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung Buchholz vorgesehen).
24Der Kläger kann sich auf die Richtlinie 2000/78/EG auch unmittelbar berufen.
25Nach Art. 288 Abs. 3 AEUV ist eine Richtlinie für jeden Mitgliedsstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Der Mitgliedsstaat hat bei der Umsetzung von Richtlinien in rechtstechnischer Hinsicht daher zwar eine gewisse Wahlfreiheit, er muss jedoch sicherstellen, dass die vollständige und wirkungsvolle Anwendung der Richtlinie in hinreichend klarer und bestimmter Weise gewährleistet ist. Soweit die Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll, muss insbesondere erreicht werden, dass die Begünstigten in der Lage sind, von ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese vor den nationalen Gerichten geltend zu machen ( - Slg. 2007, I-10947 Rn. 157 f.). Rechtsvorschriften, die der Richtlinie entgegenstehen, müssen daher aufgehoben oder geändert werden. Andernfalls muss auf andere geeignete Weise und für die Begünstigten erkennbar erreicht werden, dass die sich aus der Richtlinie ergebende Rechtslage Bestandteil der Rechtsordnung des Mitgliedsstaats wird.
26Weder mit dem Gesetz zur Umsetzung europäischer Richtlinien zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung vom (BGBl I S. 1897) noch mit späteren Änderungen hat der nationale Gesetzgeber die Gleichstellung von verheirateten und verpartnerten Beamten beim Familienzuschlag der Stufe 1 vorgenommen. Insbesondere aus dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz folgt kein selbstständiger Leistungsanspruch dieser Art.
27Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann sich der Einzelne vor den Gerichten der Mitgliedstaaten auf inhaltlich unbedingte und hinreichend genaue Regelungen einer Richtlinie berufen, wenn der Mitgliedsstaat die Richtlinie bis zum Ablauf einer Umsetzungsfrist nicht oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat. Umsetzungsmaßnahmen müssen die vollständige Anwendung der Richtlinie gewährleisten (, Marks und Spencer - Slg. 2002, I - 6325 Rn. 23 f.). Eine Regelung des Unionsrechts ist unbedingt, wenn sie eine Verpflichtung begründet und ihre Anwendung nicht von weiteren Maßnahmen der Mitgliedsstaaten oder der Unionsorgane abhängt (vgl. BVerwG 2 C 49.03 - BVerwGE 122, 244 <246>). Sie ist hinreichend genau, wenn sie die Verpflichtung gegenüber dem Einzelnen unmissverständlich festlegt (, Gassmayr - EuGRZ 2010, <296>).
28Aus Art. 16 Buchst. a der Richtlinie 2000/78/EG ergibt sich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, alle dem unionsrechtlichen Gebot der Gleichbehandlung zuwider laufenden Rechtsvorschriften aufzuheben oder zu ändern. An dieser Umsetzung fehlt es in Bezug auf den Familienzuschlag der Stufe 1 seit Juli 2009. Die unvollständige Umsetzung dieser Richtlinie hat zur Folge, dass die hier maßgeblichen Regelungen der Art. 1 bis 3 der Richtlinie 2000/78/EG für die Gewährung des Familienzuschlags der Stufe 1 unmittelbar Anwendung finden, weil nur auf diese Weise dem Recht, das dem Kläger aus dem Gemeinschaftsrecht erwächst, die volle Wirksamkeit verschafft werden kann (, Jonkmann u.a. - EuZW 2007, 643, Rn. 41). Diese unionsrechtlichen Regelungen sind geeignet, unmittelbare Rechtswirkungen zu entfalten, weil sie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind. Die Beklagte hat daher auch Beamten, die in eingetragener Lebensgemeinschaft leben, bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG den Familienzuschlag der Stufe 1 seit Juli 2009 zu gewähren.
29Der besoldungsrechtliche Gesetzesvorbehalt nach § 2 Abs. 1 BBesG (vgl. BVerwG 2 B 56.09 - juris Rn. 7) steht dem auch nicht entgegen ( BVerwG 2 C 72.08 - zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung Buchholz bestimmt). Er nimmt nicht teil an den Verfassungsgrundsätzen, die den Anwendungsvorrang des Unionsrechts in Frage stellen könnten (vgl. BVerfG 2 BvE 2/08 u.a. - BVerfGE 123, 267 <353 ff.> sowie BVerfG 2 BvR 2661/06 - DVBl 2010, 1229 <1230 ff.>).
30Eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 AEUV ist nicht geboten, weil der Rechtsstreit keine klärungsbedürftigen Fragen des Unionsrechts aufwirft, die noch nicht Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof waren ( -, Cilfit u.a. - Slg. 1982, S. 3415).
Fundstelle(n):
NAAAD-61215