Gründe

15Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat Erfolg.

161. Der Antragsteller hat einen konkreten Antrag formuliert. Dieser ist im Lichte seines Sachvortrages so auszulegen, dass seinem Begehren nach einer gerichtlichen Prüfung in der Sache möglichst umfangreich Rechnung getragen werden kann (§ 23a Abs. 2 Satz 1 WBO i.V.m. § 86 Abs. 3 VwGO). Dem Vorbringen des Antragstellers im Beschwerde- und im gerichtlichen Verfahren ist zu entnehmen, dass er sich gegen die Maßnahme wendet, die Grundlage seiner häuslichen Absonderung ist. Dies ist aber der dem Antragsteller mündlich erteilte Befehl seines Disziplinarvorgesetzten und nicht die Weisung Nr. 5 des Bundesministeriums der Verteidigung, die daher auch nicht unmittelbar Gegenstand des Verfahrens ist. Mit Schriftsatz vom 6. März 2022 hat der Antragsteller klargestellt, dass sich sein Antrag nicht unmittelbar gegen diese Weisung richten soll.

17Die Weisung Nr. 5 kann nicht unmittelbar mit einem Antrag auf gerichtliche Entscheidung angegriffen werden, weil es sich nicht um eine truppendienstliche Maßnahme handelt. Dienstinterne Anordnungen oder Weisungen, die sich an eine nachgeordnete militärische Stelle oder an einen nachgeordneten Vorgesetzten richten und gegenüber dem einzelnen Soldaten erst in Gestalt der Entscheidung des Vorgesetzten wirksam werden, stellen eine truppendienstliche Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO dar, wenn die Anordnung oder Weisung der nachgeordneten Stelle keinen Entscheidungs- oder Ermessensspielraum mehr belässt (BVerwG, Beschlüsse vom 31. Januar 2018 - 1 WB 12.17 - Buchholz 449 § 30c SG Nr. 2 Rn. 32 m.w.N. und vom 30. Juli 2020 - 1 WB 28.19 - Buchholz 449 § 30c SG Nr. 4 Rn. 19 m.w.N.).

18Eine derartige Dienstvorschrift oder Allgemeinverfügung steht hier aber nicht in Rede. Denn nach dem Wortlaut der Weisung Nr. 5 statuiert diese nicht unmittelbar eine Pflicht von Soldaten, sich nach Rückkehr aus einem Auslandseinsatz in häusliche Absonderung zu begeben. Sie sieht vielmehr eine Pflicht truppendienstlicher Vorgesetzter vor, diese Soldaten "grundsätzlich und unverzüglich" in häusliche Absonderung "zu nehmen". Damit begründet sie unmittelbar nur die Pflicht der Vorgesetzten, die Vorgabe des Bundesministeriums der Verteidigung in jedem konkreten Einzelfall umzusetzen. Hierbei bestehen auch Ermessensspielräume. Denn die zur Umsetzung verpflichteten Vorgesetzten haben zum einen in zeitlicher Hinsicht zu konkretisieren, wann die Absonderung beginnt und endet. Wann eine Maßnahme "unverzüglich" - also ohne schuldhaftes Verzögern - zu beginnen hat, ist von konkreten Umständen des Einzelfalles wie etwa dem genauen Zeitpunkt der Rückkehr ins Inland, der Übergabe an die Stammtruppenteile und der Dauer der Reise an den Wohnort abhängig. Zum anderen haben sie aber auch sachlich zu prüfen, ob die Absonderung in der privaten Häuslichkeit der Familienwohnung oder an einem anderen Ort zu erfolgen hat. Denn nach Punkt 3 c der Weisung Nr. 5 ist auch eine anderweitige Unterbringung - etwa in einem Hotel - möglich, wenn die Quarantäne - etwa wegen der Erkrankung eines Familienmitgliedes - nicht in der eigenen Häuslichkeit stattfinden kann.

192. Der gegen den Befehl des Kommandeurs des Bundeswehrkrankenhauses ... gerichtete Antrag ist zulässig.

20a) Der Rechtsstreit ist durch das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden. Denn der Verweisungsbeschluss des Truppendienstgerichts Süd ist nach § 18 Abs. 3 Satz 2 WBO i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO bindend.

21Die Bindungswirkung ist grundsätzlich unabhängig von der sachlichen Richtigkeit der Verweisung; eine Überprüfung der Entscheidung des Truppendienstgerichts findet insoweit nicht statt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. September 2014 - 1 WB 50.13 - juris Rn. 9 und vom 31. März 2021 - 1 WB 12.20 - juris Rn. 20 sowie zu § 83 VwGO Beschluss vom 29. Juli 1996 - 1 WB 25.96 - juris Rn. 15). Eine Ausnahme von der Bindungswirkung kommt nach der Rechtsprechung nur ausnahmsweise bei Verweisungsbeschlüssen in Betracht, die "jeder rechtlichen Grundlage entbehren" (so zu § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG BVerwG, Beschlüsse vom 17. März 1999 - 1 WB 80.98 - Buchholz 300 § 17a GVG Nr. 16 S. 1 f., vom 15. Oktober 2013 - 1 WB 46.12 - Buchholz 300 § 17a GVG Nr. 32 Rn. 23 und vom 31. März 2021 - 1 WB 12.20 - juris Rn. 21).

22Von einem derart gravierenden Rechtsverstoß kann vorliegend nicht die Rede sein. Denn der Verweisungsbeschluss ist sorgfältig erarbeitet, in sich stimmig und rechtlich vertretbar.

23b) Der gegen die - nach Angaben des Antragstellers am 14. April 2020 mündlich übermittelte - Anweisung des Kommandeurs und Ärztlichen Direktors des Bundeswehrkrankenhauses ..., sich im fraglichen Zeitraum in Quarantäne zu begeben, gerichtete Antrag ist statthaft. Die fragliche Anweisung kam hiernach nämlich von seinem truppendienstlichen Vorgesetzten nach § 1 VorgV. Daher handelt es sich um eine Anweisung zu einem bestimmten Verhalten durch einen militärischen Vorgesetzten mit Anspruch auf Gehorsam, mithin um einen Befehl im Sinne von § 2 Nr. 2 WStG.

24c) Der Antragsteller kann geltend machen, durch den angegriffenen Befehl zumindest möglicherweise in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt zu sein und ist daher antragsbefugt. Im Falle eines ausgeführten oder anders erledigten Befehls ist ein Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 Satz 2 WBO (hier in weiterer Verbindung mit § 22 WBO) unabhängig davon zulässig, ob der betroffene Antragsteller ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse dargelegt hat.

25d) Der Senat ist nicht deshalb an einer Sachprüfung gehindert, weil der streitgegenständliche Befehl mangels fristgerechter Beschwerde bestandskräftig geworden wäre. Es kommt hier nicht auf die Frage an, ob der Antragsteller binnen eines Monats nach der nach seinen Angaben am 20. April 2020 erfolgten Bekanntgabe des streitgegenständlichen Befehls diesen hätte anfechten müssen oder ob er den Befehl als "Dauerbefehl" während dessen gesamter Geltungsdauer fristgerecht anfechten konnte. Denn über seine Beschwerde ist in der Sache entschieden worden, ohne dass sich die für die Entscheidung über seine Beschwerde oder die weitere Beschwerde zuständige Stelle auf die Verfristung berufen hätten. Ein etwaiger Fristmangel wäre daher jedenfalls unbeachtlich (BVerwG, Beschlüsse vom 31. August 2017 - 1 WRB 1.16 - Rn. 18 ff. und vom 28. Februar 2019 - 1 WB 40.18 - juris Rn. 12).

263. Der Antrag ist auch begründet.

27Der Befehl des Kommandeurs des Bundeswehrkrankenhauses ... war zum für die rechtliche Bewertung maßgeblichen Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig und verletzte den Antragsteller auch in dessen Rechten (§ 19 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO).

28a) Die Anordnung häuslicher Absonderung war nicht als Maßnahme nach dem Infektionsschutzgesetz gerechtfertigt. Denn der Kommandeur des Bundeswehrkrankenhauses ... war nicht nach § 54a Abs. 1 Satz 1 IfSG für den Vollzug des Infektionsschutzgesetzes im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung zuständig gewesen. Deshalb durfte er nicht auf der Grundlage von § 30 Abs. 1 Satz 1 IfSG die häusliche Absonderung des Antragstellers wegen eines Ansteckungsverdachtes (§ 2 Nr. 7 IfSG) anordnen.

29Denn zum Zeitpunkt der Anordnung und während der Umsetzung der streitgegenständlichen Maßnahme galt § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 IfSG noch nicht in der aktuell geltenden Fassung, nach der das Bundesministerium der Verteidigung gegenüber Soldaten sowohl während als auch außerhalb von deren Dienstausübung das Infektionsschutzgesetz vollzieht. Vielmehr waren nach der bis zum 18. November 2020 geltenden Fassung von § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 IfSG (im Folgenden: a.F.) die zuständigen Stellen der Bundeswehr für Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz nur zuständig, soweit es Soldaten während ihrer Dienstausübung betraf (Nr. 1) oder soweit Personen betroffen waren, die sich in ortsfesten oder mobilen Einrichtungen der Bundeswehr aufhielten (Nr. 2). Nach § 54a Abs. 4 IfSG a.F. hatten außerhalb des Dienstes und außerhalb militärischer Liegenschaften die allgemein zuständigen zivilen Gebietskörperschaften die erforderlichen Maßnahmen nach dem 5. Abschnitt des Gesetzes - d.h. Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten nach §§ 24 bis 32 IfSG - im Benehmen mit den zuständigen Stellen der Bundeswehr zu treffen.

30Damit fiel die häusliche Absonderung eines Soldaten, die diesen gerade aus dem Dienstbetrieb herauslöste und - wie im Beschwerdebescheid vom 10. September 2020 erläutert - als Zeit entschuldigten Fernbleibens vom Dienst galt, nicht in die Kompetenz der Bundeswehr zur Umsetzung des Infektionsschutzgesetzes. Eine häusliche Quarantäne betrifft Soldaten nicht nur während der Dienstausübung, sondern regelt einheitlich und unteilbar zugleich dessen Freizeit. Damit ist diese Maßnahme nicht allein durch die Vollzugskompetenz aus § 54a Abs. 1 IfSG abzudecken. Vielmehr verblieb eine häusliche Quarantäneanordnung nach damals geltendem Recht in der Zuständigkeit der zivilen Gesundheitsämter, die sich über diese Maßnahmen mit der Bundeswehr ins Benehmen zu setzen hatten. Erst durch Art. 1 Nr. 19 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I 2397) ist mit Wirkung vom 19. November 2020 den zuständigen Stellen der Bundeswehr der Vollzug des Infektionsschutzgesetzes auch übertragen worden, soweit er Soldaten außerhalb ihrer Dienstausübung betrifft. Die Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfes weist aus, dass es sich keineswegs um eine deklaratorische Klarstellung der Zuständigkeiten handelte. Vielmehr war zur Sicherstellung der Einsatzbereitschaft der Bundeswehr eine Erweiterung von deren Zuständigkeit zum Vollzug des Infektionsschutzgesetzes für Soldatinnen und Soldaten auch außerhalb ihrer Dienstausübung beabsichtigt (BT-Drs. 19/23944 S. 37).

31Mangels Vollzugskompetenz der Bundeswehr für Maßnahmen der vorliegenden Art im maßgeblichen Zeitraum kommt es auch nicht darauf an, ob diese statt auf § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG auf § 28 IfSG gestützt werden könnte. Im Übrigen scheidet eine solche Rechtfertigung der Maßnahme schon deshalb aus, weil für eine Einreisequarantäne § 30 IfSG lex specialis ist und einen Rückgriff auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG ausschließt (vgl. Gerhardt, IfSG, 5. Aufl. 2021, § 30 Rn. 23a).

32b) Der Befehl ist auch nicht nach § 10 Abs. 4 SG in Verbindung mit der Weisung Nr. 5 rechtmäßig. Denn er war schon deswegen rechtswidrig, weil die Zuständigkeit für die häusliche Quarantäne nach dem Infektionsschutzgesetz dem örtlichen Gesundheitsamt zugewiesen war.

33§ 10 Abs. 4 SG wäre auch in Verbindung mit der Weisung Nr. 5 keine verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Grundlage für Quarantäne- bzw. Absonderungsanordnungen. Seine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung erfasst daher solche Maßnahmen nicht.

34Die Anordnung der häuslichen Absonderung verpflichtete den Antragsteller, für den vom Befehl erfassten Zeitraum, seine Wohnung grundsätzlich nicht zu verlassen. Sie stellt damit einen erheblichen Eingriff in die Freiheit der Person des Antragstellers nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG dar. Zwar ist ein solcher Eingriff durch oder aufgrund eines Gesetzes zulässig. Dies setzt aber zunächst voraus, dass das den Eingriff ermöglichende Gesetz das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllt, wie dies etwa in § 148 WDO für Maßnahmen nach der Wehrdisziplinarordnung oder in § 30 Abs. 2 Satz 3 IfSG für Absonderungen nach dem Infektionsschutzgesetz geschehen ist. Für die Zuständigkeit truppendienstlicher Vorgesetzter, Befehle an Untergebene zu erteilen, sieht das Soldatengesetz eine entsprechende Bestimmung aber nicht vor. § 17a Abs. 2 Satz 2 SG erfüllt zwar das Zitiergebot, betrifft aber allein Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.

35§ 10 Abs. 4 SG würde auch in Verbindung mit der Weisung Nr. 5 den Anforderungen des Gesetzesvorbehaltes nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nicht gerecht werden.

36Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 - BVerfGE 83, 130 <142> und Urteil vom 24. Mai 2006 - 2 BvR 669/04 - BVerfGE 116, 24 <58>, jeweils m.w.N.). Die Tragweite dieses Grundsatzes wird durch die - in Kurzform so bezeichnete - Wesentlichkeitstheorie näher bestimmt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 1991 - 1 BvR 779/85 - BVerfGE 84, 212 <226>). Die Wesentlichkeitstheorie beantwortet nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich geregelt sein muss; sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie weit diese Regelungen im Einzelnen gehen müssen. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 54 m.w.N.). Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Je erheblicher diese in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 55 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 C 25.17 - NJW 2018, 1185 Rn. 42). Eine die wesentlichen Fragen im Zusammenhang mit einer Quarantäneanordnung regelnde gesetzgeberische Grundentscheidung findet sich in § 10 Abs. 4 SG nicht. Diese Norm enthält keine Vorgaben für den Inhalt eines Befehls. Solche Vorgaben für Absonderungs- oder Quarantänemaßnahmen sind auch § 17a SG nicht zu entnehmen. Für den fraglichen Zeitraum konnte der Vorgesetzte auch nicht auf die Befugnis zur Umsetzung des Infektionsschutzgesetzes rekurrieren, das in § 30 IfSG den Anforderungen aus dem Wesentlichkeitsprinzip genügt. Nähere Bestimmungen über Inhalt, Zweck und Ausmaß des in Rede stehenden Eingriffes finden sich zwar in der Weisung Nr. 5 und ihren Anlagen. Eine Weisung des Bundesministeriums der Verteidigung genügt den Anforderungen des Wesentlichkeitsprinzips allerdings nicht, weil es sich nicht um Entscheidungen des Gesetzgebers handelt.

374. Die Kostenentscheidung beruht auf § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 WBO.