Gründe

I

1Die Verfahrensbeteiligten streiten über das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts des Antragstellers (Personalrat der Sparkasse) bei Ablehnung eines Antrags auf Höhergruppierung nach § 29b Abs. 1 des Tarifvertrages zur Überleitung der Beschäftigten der kommunalen Arbeitgeber in den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-VKA).

2Auf die Arbeitsverhältnisse der Beschäftigten der Sparkasse O. finden der durchgeschriebene TVöD für den Dienstleistungsbereich Sparkassen (TVöD-S) vom 7. Februar 2006 und der TVÜ-VKA vom 13. September 2005 in ihrer jeweils geltenden Fassung Anwendung. Die Entgeltordnung zum TVöD für den Bereich der Vereinigung der Kommunalen Arbeitgeberverbände - Entgeltordnung VKA -, zu dem auch der Sparkassenzweckverband O. gehört, trat am 1. Januar 2017 in Kraft. Die zu diesem Zeitpunkt bei der Sparkasse O. Beschäftigten wurden nach Maßgabe des Änderungstarifvertrages Nr. 11 vom 29. April 2016 zum TVÜ-VKA unter Beibehaltung der bisherigen Entgeltgruppe für die Dauer der unverändert auszuübenden Tätigkeit in diese Entgeltordnung übergeleitet (§ 29a Abs. 1 Satz 1 TVÜ-VKA). Sie konnten bis zum 31. Dezember 2017 einen auf den 1. Januar 2017 zurückwirkenden Antrag auf Höhergruppierung stellen, wenn sich für ihre Tätigkeit aus der Entgeltordnung VKA zum TVöD eine höhere Entgeltgruppe ergibt (§ 29b Abs. 1 und 2 TVÜ-VKA).

3Die Verfahrensbeteiligten stimmen darin überein, dass die aufgrund eines fristgerecht gestellten Antrags nach § 29b Abs. 1 TVÜ-VKA bewirkte Höhergruppierung eines Beschäftigten der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt. Die vom Antragsteller darüber hinaus für den Fall der Antragsablehnung begehrte Mitbestimmung lehnte der Vorstand der Beteiligten (Sparkasse) ab.

4Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, während dessen erstinstanzlicher Anhängigkeit die Beteiligte die Höhergruppierungsanträge von mehreren Beschäftigten ablehnte, ohne zuvor die Zustimmung des Antragstellers einzuholen. Der Antragsteller hat mit Blick darauf beantragt, festzustellen, dass die Ablehnung der Höhergruppierungsanträge der zehn von ihm namentlich benannten Beschäftigten und von weiteren - namentlich nicht benannten - Beschäftigten, deren Antrag auf Höhergruppierung gemäß § 29b TVÜ-VKA ebenfalls ablehnt worden seien, seiner Mitbestimmung bedurft habe. Das Verwaltungsgericht hat diesem Antrag stattgegeben. Die Ablehnung der Höhergruppierung stelle eine nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NPersVG mitbestimmungspflichtige (Neu-)Eingruppierung dar. Eine solche sei auch dann anzunehmen, wenn sich - wie hier - bei gleichbleibender Tätigkeit allein die Entgeltordnung zumindest in nicht unerheblichem Umfang verändere. Denn für die Bewertung, in welche Vergütungsgruppe ein Beschäftigter einzureihen sei, seien die zu verrichtende Tätigkeit und die Entgeltordnung in gleicher Weise maßgebend.

5Das Oberverwaltungsgericht hat die erstinstanzliche Entscheidung geändert und den Feststellungsantrag unter anderem mit der Begründung abgelehnt, der Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung erfasse zwar auch solche Fälle, in denen während der Zugehörigkeit des Beschäftigten zur Dienststelle ein Bedürfnis nach einer neuen zukunftsweisenden initialen Zuordnung der von ihm zu verrichtenden Tätigkeit zu einer Entgeltgruppe (und gegebenenfalls Stufe) auftrete. An einem derartigen Bedürfnis fehle es aber hier. Die Beschäftigten seien unmittelbar durch Tarifvertrag in die neue Entgeltordnung VKA übergeleitet worden. Die Überleitung selbst stelle keinen mitbestimmungspflichtigen Vorgang dar. Die mit dem Höhergruppierungsantrag ausgelöste Überprüfung der Dienststelle sei auf die Frage beschränkt, ob der Beschäftigte - etwa wegen der Einführung zusätzlicher Entgeltgruppen oder wegen der Neugestaltung einiger Tätigkeitsmerkmale - ab dem 1. Januar 2017 in eine höhere Entgeltgruppe als diejenige einzureihen sei, die sich aufgrund der tarifvertraglichen Überleitung ergeben habe. Sei das nicht der Fall, verbleibe es bei der bisher innegehabten bzw. "umgerechneten" Entgeltgruppe, ohne dass dies des gesonderten Ausspruchs der Dienststelle bedürfe. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Stellung eines Höhergruppierungsantrags die Überleitung der Beschäftigten in die neue Entgeltordnung durch den Tarifvertrag ausgeschlossen werde und für die Dienststelle Anlass bestehe, die Tätigkeit der betreffenden Beschäftigten initial zu bewerten und in die neue Entgeltordnung (neu-)einzureihen. Eine solche Wertung liege schon wegen des mit ihr einhergehenden vollständigen Verlustes der Besitzstandswahrung im Hinblick auf die bisherige bzw. "umgerechnete" Entgeltgruppe (Schutz vor Herabgruppierung) fern. Aus der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Umgruppierung ergebe sich nichts Gegenteiliges.

6Mit der Rechtsbeschwerde verfolgt der Antragsteller sein Feststellungsbegehren weiter. Er rügt insbesondere eine Verletzung des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG.

7Die Beteiligte verteidigt die angefochtene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts.

II

8Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes - NPersVG - in der Fassung vom 9. Februar 2016 <Nds. GVBl. S. 2> i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Denn er steht nicht im Einklang mit dem Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung im Sinne der nach § 109 NPersVG anzuwendenden Vorschrift des § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NPersVG. Weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1 und § 563 Abs. 3 ZPO). Der konkrete Feststellungsantrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).

91. Der vom Antragsteller im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gestellte konkrete Feststellungsantrag ist zulässig. Er ist insbesondere auch im Hinblick auf seinen zweiten Teil ("weitere abgelehnte Antragstellerinnen und Antragsteller gemäß § 29b TVÜ-VKA") hinreichend bestimmt.

10Bezieht sich ein Antrag auf Feststellung eines Mitbestimmungsrechts bei bestimmten personellen Einzelvorgängen - wie hier - (auch) auf nicht namentlich benannte Beschäftigte, ist dem Bestimmtheitserfordernis des § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO genügt, wenn es bei antragsgemäßer Entscheidung auch ohne die Angabe der Namen nicht zu Unklarheiten über die Reichweite der gerichtlichen Feststellung kommen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 18 m.w.N.). So ist es hier.

11Es besteht kein Zweifel, hinsichtlich welcher weiteren Beschäftigten der Antragsteller die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts begehrt. Neben den im Antrag namentlich aufgeführten 10 Beschäftigten sind dies alle Beschäftigten, die - ebenso wie jene - vor dem 31. Dezember 2017 einen Antrag auf Höhergruppierung gemäß § 29b Abs. 1 des Tarifvertrages zur Überleitung der Beschäftigten der kommunalen Arbeitgeber in den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-VKA) vom 13. September 2005 gestellt haben, welcher von der Beteiligten bis zum Schluss der mündlichen Anhörung vor dem Oberverwaltungsgericht abgelehnt worden ist. Diese sind dem Leiter der Beteiligten als der entscheidungsbefugten Stelle bekannt. Die Beteiligte hat auch im Rechtsbeschwerdeverfahren keinen konkreten Zweifelsfall genannt, hinsichtlich dessen es unklar sein könnte, ob er von dem konkreten Feststellungsantrag erfasst ist oder nicht (vgl. BAG, Beschluss vom 9. März 1993 - 1 ABR 48/92 - AP Nr. 104 zu § 99 BetrVG 1972).

122. Das konkrete Feststellungsbegehren ist auch begründet. Das Oberverwaltungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass die Ablehnung eines Höhergruppierungsantrages nach § 29b Abs. 1 TVÜ-VKA weder der Mitbestimmung des Antragstellers bei Höhergruppierung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 NPersVG noch dessen Mitbestimmung bei Übertragung einer höher zu bewertenden oder mit einem Wechsel der Fallgruppe verbundenen Tätigkeit für eine Dauer von mehr als drei Monaten nach § 65 Abs. 2 Nr. 3 NPersVG unterfällt. Der Höhergruppierungsantrag löst aber - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - einen Rechtsanwendungsakt der Beteiligten aus, der den Mitbestimmungstatbestand der (Neu-)Eingruppierung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NPersVG erfüllt.

13Unter Eingruppierung im Sinne dieser Vorschrift bzw. der Parallelbestimmungen in anderen Personalvertretungsgesetzen ist die Einreihung des Arbeitnehmers in ein kollektives Entgeltschema zu verstehen. Sie ist ein Akt strikter Rechtsanwendung auf der Grundlage von abstrakt-generell bestimmten tätigkeits- oder personenbezogenen Faktoren, die für die Wertigkeit der jeweiligen Arbeitnehmertätigkeiten im Verhältnis zueinander von Bedeutung sind und den Leistungsgrund für das Entgelt bilden. Die Mitbestimmung des Personalrats hierbei ist kein Mitgestaltungs- sondern ein Mitbeurteilungsrecht. Sie soll sicherstellen, dass die Rechtsanwendung möglichst zutreffend erfolgt. Es geht darum, die Einreihung des Beschäftigten in eine Vergütungs-, Lohn- oder Entgeltgruppe im Wege der Subsumtion der auszuübenden Tätigkeit, Qualifikation und beruflichen Erfahrung unter die abstrakt-generellen Merkmale der in der Dienststelle angewandten Entgeltordnung zu kontrollieren. Diese Kontrolle der Vereinbarkeit der Eingruppierung mit den anzuwendenden tarifrechtlichen Vorgaben dient der Wahrung des arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes, der Lohngerechtigkeit und der Transparenz der Entgeltpraxis, mithin der Stärkung des Friedens innerhalb der Dienststelle (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2012 - 6 P 9.11 - Buchholz 251.4 § 87 HmbPersVG Nr. 3 Rn. 11 ff. und vom 26. Mai 2015 - 5 P 9.14 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 125 Rn. 17).

14Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Eingruppierung ist nicht auf die erstmalige Eingruppierung aus Anlass der Einstellung eines Arbeitnehmers beschränkt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 2017 - 5 PB 1.16 - PersV 2017, 381 m.w.N.). Sie erstreckt sich auch auf die Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlass einer wesentlichen Veränderung der Eingruppierungssituation. Eine solche ist nicht nur bei einer - hier fehlenden - wesentlichen Veränderung des Aufgabenkreises eines eingruppierten Arbeitnehmers gegeben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - BVerwGE 141, 134 Rn. 21 f.). Sie liegt auch vor, wenn bei gleichbleibender Tätigkeit des Arbeitnehmers ein neues Entgeltschema zur Anwendung kommt. Denn die Anwendung eines neuen Entgeltschemas setzt stets eine erneute Subsumtion voraus, deren Richtigkeit der Personalrat überprüfen kann und darf. Dabei spielt es keine Rolle, ob sich infolge der neuen Eingruppierung die Höhe der Vergütung im Ergebnis ändert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 2021 - 5 P 4.20 - juris Rn. 11 m.w.N.).

15Bleibt es bei der bisherigen Entgeltgruppe, scheitert die Mitbestimmung des Personalrats im Fall der Anwendung einer neuen Entgeltordnung auch nicht am Maßnahmebegriff. Die Maßnahme, an welche die Mitbestimmung anknüpft, liegt in diesem Fall in der dem Dienststellenleiter auferlegten Überprüfung der bestehenden Eingruppierung anhand der abstrakt-generellen Merkmale der neuen Entgeltordnung und der (gegebenenfalls konkludenten) Kundgabe des hierbei gefundenen Ergebnisses.

16In Anwendung dieser rechtlichen Vorgaben handelt es sich bei der - hier allein zur Überprüfung gestellten - Ablehnung eines Höhergruppierungsantrages nach § 29b Abs. 1 TVÜ-VKA durch den Dienststellenleiter um eine mitbestimmungspflichtige (Neu-)Eingruppierung im Sinne des § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NPersVG. Denn der Höhergruppierungsantrag führt zu einer rechtlichen Beurteilung des Dienststellenleiters, die als ein Akt der Rechtsanwendung der Mitbeurteilung des Personalrats unterliegt. Das ergibt sich aus der tariflichen Überleitungsautomatik der §§ 29 ff. TVÜ-VKA.

17§ 29a Abs. 1 TVÜ-VKA legt fest, dass die Überleitung der Beschäftigten der kommunalen Arbeitgeber in die zum 1. Januar 2017 in Kraft getretene neue Entgeltordnung zum Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst für die Dauer der unverändert auszuübenden Tätigkeit unter Beibehaltung der bisherigen Entgeltgruppe erfolgt (Satz 1) und eine Überprüfung und Neufeststellung der Eingruppierungen aufgrund der Überleitung nicht stattfindet (Satz 2). Damit wird nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. BAG, Urteile vom 19. November 2020 - 6 AZR 449/19 - ZTR 2021, 137 Rn. 29 und vom 23. Februar 2021 - 1 ABR 4/20 - ZTR 2021, 417 Rn. 35, jeweils m.w.N.), von der abzuweichen kein Anlass besteht, die in § 12 TVöD-VKA vorgeschriebene Tarifautomatik außer Kraft gesetzt. Das kann nach der Vorstellung der Tarifvertragsparteien im Einzelfall dazu führen, dass ein Beschäftigter nicht in die Entgeltgruppe eingruppiert ist, deren abstrakt-generellen Merkmale die von ihm auszuübende Tätigkeit erfüllt. Dem trägt das den Beschäftigten in § 29b Abs. 1 TVÜ-VKA eingeräumte Antragsrecht Rechnung. Danach haben Beschäftigte nach Einführung der Entgeltordnung für ein Jahr befristet die Möglichkeit, einen Antrag auf Höhergruppierung zu stellen, ohne dass ihnen eine höherwertige Tätigkeit übertragen wurde. Mit einem solchen Antrag wird nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. BAG, Urteile vom 19. November 2020 - 6 AZR 449/19 - ZTR 2021, 137 Rn. 29 und vom 23. Februar 2021 - 1 ABR 4/20 - ZTR 2021, 417 Rn. 36, jeweils m.w.N.), der der Senat ebenfalls folgt, die Tarifautomatik wiederhergestellt. Bereits der Antrag des Beschäftigten auf Höhergruppierung bewirkt, dass der Dienststellenleiter die Tätigkeit des betreffenden Beschäftigten erstmalig an den abstrakt-generellen Merkmalen der neuen Entgeltordnung VKA messen und rechtlich bewerten muss, ob es für diesen bei der im Rahmen seiner Überleitung in diese Entgeltordnung nach § 29a Abs. 1 Satz 1 TVÜ-VKA beibehaltenen bisherigen Entgeltgruppe bleibt oder er danach höhergruppiert ist. Die durch den Höhergruppierungsantrag ausgelöste Subsumtion der auszuübenden Tätigkeit unter die rechtlichen Vorgaben der neuen Entgeltordnung durch den Dienststellenleiter stellt einen Akt der Rechtsanwendung dar (BAG, Urteil vom 23. Februar 2021 - 1 ABR 4/20 - ZTR 2021, 417 Rn. 28, 30, 36 f.), der nach den vorstehend dargelegten Grundsätzen im Falle der Antragsablehnung unter dem Gesichtspunkt der Eingruppierung im Sinne des § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NPersVG der Mitbeurteilung des Personalrats unterliegt.