Unzulässiger Antrag auf gerichtliche Entscheidung in einer Personalratsangelegenheit; keine Klärung akademischer Rechtsfragen
Gesetze: § 17 SBG 2016, § 24 Abs 4 S 1 SBG 2016, § 17 WBO, § 21 Abs 1 WBO
Tatbestand
1Der Personalrat beim ... rügt die Verletzung seiner Beteiligungsrechte bei Beförderungen bis in die Besoldungsgruppe A 15 durch das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr.
2Unter dem erläuterte der Personalrat beim ..., Gruppe der Soldaten, dem Kommandeur ... seine Rechtsauffassung zur Anwendung von § 24 Abs. 4 SBG bei Beförderungen von Soldaten bis in die Besoldungsgruppe A 15. Zugleich bat er die zuständigen Stellen im Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr hierauf hinzuweisen und die Erfüllung der Anhörungspflicht dort einzufordern.
3Der Geschäftsführende General des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr teilte dem Kommandeur unter dem mit, er sehe nach der derzeitigen Vorschriftenlage den Anwendungsbereich des § 24 Abs. 4 Satz 1 SBG nicht eröffnet. Grundsätzlich habe das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr bei der Beförderung kein Auswahlermessen, da das Verfahren durch die Zentralen Dienstvorschriften A-1340/49 und A-1340/111 eindeutig geregelt sei und die Verwaltung sich damit selbst gebunden habe. Diese Vorgaben seien technisch umgesetzt und würden automatisiert angewandt. Ihre Einhaltung werde laufend kontrolliert. Sollte es dennoch in einem unwahrscheinlichen Einzelfall zu einem Auswahlermessen kommen, würden die zuständigen Stellen im Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr gesetzeskonform eine Beteiligung gemäß § 24 Abs. 4 Satz 1 SBG einleiten. Das Schreiben wurde dem Antragsteller am per E-Mail zur Kenntnis gebracht.
4Unter dem erhob der Antragsteller hiergegen Beschwerde. Diese war "Auf dem Dienstweg" an den Inspekteur ... adressiert und digital durch Oberstabsfeldwebel S., den Gruppensprecher der Gruppe der Soldaten im örtlichen Personalrat beim ..., und durch Oberstleutnant H., den 1. Stellvertretenden Gruppensprecher der Gruppe der Soldaten im örtlichen Personalrat beim ..., unterschrieben. Sie ging am beim Kommandeur ... und am beim ... ein. Zur Begründung erläuterte der Antragsteller seine Rechtsauffassung zur Auslegung und Anwendung von § 24 Abs. 4 SBG bei Beförderungen von Soldaten bis zur Besoldungsgruppe A 15.
5Mit - in diesem Verfahren nicht streitgegenständlichen - Bescheid vom wies der Inspekteur ... der Bundeswehr die Beschwerde zurück, soweit eine Beeinträchtigung der Rechte des Antragstellers durch den Kommandeur ... gerügt werde. Soweit sich die Beschwerde gegen das Handeln des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr richtete, legte er den Vorgang mit Schreiben vom dem Bundesministerium der Verteidigung zuständigkeitshalber vor.
6Mit Bescheid vom , dem Antragsteller zugestellt am , wies das Bundesministerium der Verteidigung die Beschwerde zurück, soweit sie sich gegen eine Verletzung von Beteiligungsrechten nach dem Soldatinnen- und Soldatenbeteiligungsgesetz durch das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr wendet. Sie sei mangels einer Beschwer in der Form einer unmittelbaren Beeinträchtigung von Beteiligungsrechten des Antragstellers unzulässig, da das angegriffene Schreiben sich nicht auf eine konkrete Personalentscheidung beziehe. Nach dem Schreiben werde eine gesetzeskonforme Beteiligung des Antragstellers erfolgen, wenn dies in einem konkreten Einzelfall angezeigt sei. Daher fehle es an einer konkreten Rechtsverletzung. Die Beschwerde sei zudem nicht ordnungsgemäß eingelegt. Die Beschwerdebefugnis käme nicht der Gruppe der Soldaten, sondern dem Personalrat selbst zu. Hier hätten die Beschwerde der Gruppensprecher und der stellvertretende Gruppensprecher der Gruppe der Soldaten gezeichnet. Da der Gruppensprecher der Soldaten zugleich Vorsitzender des Personalrates sei und im Hinblick auf den Briefkopf der Beschwerde und das Schreiben vom spräche allerdings vieles für eine Beschwerde des Personalrates als solchen. Dies könne aber dahinstehen, weil die Beschwerde nicht schriftlich im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 1 WBO i.V.m. §§ 126, 126a BGB eingelegt sei. Es fehle an einer qualifizierten elektronischen Signatur im Sinne von § 2 Nr. 3 Signaturgesetz.
7Hiergegen hat der Antragsteller am die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt. Das Bundesministerium der Verteidigung hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom dem Senat vorgelegt.
8Der Antrag sei zulässig. Der Prozessbevollmächtigte sei vor Einlegung des Antrages fernmündlich und per E-Mail mandatiert worden. Die Zurückweisung der Beschwerde als nicht formgerecht sei treuwidrig. Das Bundesministerium der Verteidigung habe für den Gebrauch innerhalb der Bundeswehr die elektronische Kommunikation mittels Public Key Infrastructure (PKI) der Bundeswehr der Schriftform gleichgestellt. Auch das Bundesministerium der Verteidigung gehöre zur Bundeswehr. Für die Kommunikation mit nicht rechtskundigen Soldaten müsse sich das Bundesministerium der Verteidigung seine Erlassgebung zurechnen lassen. Wenn es eine entsprechend authentifizierte Mitteilung in Verfahren nach der Wehrbeschwerdeordnung nicht genügen lasse, müsse es hierüber belehren. Die Unterschiede zwischen einer solchen "fortgeschrittenen" und einer "qualifizierten" Signatur würden im Rechtsunterricht der Soldaten nicht behandelt. Der Antragsteller hätte unverzüglich darauf hingewiesen werden müssen, dass seine Beschwerde Formerfordernissen nicht genüge und dass dies nachzuholen sei. Die bearbeitenden Stellen hätten die Beschwerde aber als hinreichend schriftlich akzeptiert. Zudem habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das Schriftformerfordernis im öffentlichen Recht einer dynamischen Anwendung unter Einbeziehung moderner Kommunikationsformen zugänglich sei. Der Zweck der Schriftform könne auch elektronisch erfüllt werden und verlange nicht zwingend nach einer handschriftlichen Unterschrift. Die "fortgeschritten signierte" Erklärung erfülle den Zweck der Schriftform aus § 6 WBO. Gegebenenfalls müsse sich der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts mit der Formfrage befassen. Weder der Briefkopf der Beschwerde noch der Hinweis darauf, dass der Vorsitzende des Personalrates zugleich Sprecher der Gruppe der Soldaten sei, werfe Zweifel an der Zulässigkeit der Beschwerde auf. Der Bescheid sei auch inhaltlich unzutreffend. Es sei Ziel der Neuregelung von § 24 Abs. 4 SBG gewesen, Beförderungsauswahlentscheidungen der Beteiligung zuzuführen. Das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr übe bei Beförderungen Ermessen aus. Etwas anderes folge nicht aus der ZDv A-1340/111.
9Der Antragsteller beantragt,
unter Abänderung des Beschwerdebescheides des Bundesministeriums der Verteidigung vom der Beschwerde vom stattzugeben und festzustellen, dass Beförderungen von Soldaten der Dienststelle bis einschließlich zur Besoldungsgruppe A 15 der Anhörung des Antragstellers unterliegen, auch soweit sie durch das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr verfügt werden.
10Das Bundesministerium der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
11Die Zulässigkeit des Antrages sei zweifelhaft, weil die Prozessvollmacht erst nach Ablauf der Antragsfrist ausgestellt worden sei. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Die Beschwerde sei unzulässig, weil es an einem tauglichen Beschwerdegegenstand fehle, dem Antragsteller die Beschwerdebefugnis bzw. die Postulationsfähigkeit fehlten und sie nicht formgerecht eingelegt worden sei. Eine Beschwerde sei entweder handschriftlich oder nach § 6 Abs. 2 Satz 1 WBO i.V.m. § 3a Abs. 2 VwVfG i.V.m. der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG (eIDAS-VO) mit einer qualifizierten elektronischen Signatur zu unterzeichnen. Eine qualifizierte elektronische Signatur liege nur vor, wenn für diese ein durch einen von der Bundesnetzagentur zugelassenen Zertifizierungsanbieter erstelltes Zertifikat bestehe. Dies gelte für die PKI-Karte der Bundeswehr entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht. Dieser gehe irrig davon aus, dass das Bundesministerium der Verteidigung zur Bundeswehr gehöre. Die fortgeschrittene elektronische Signatur mittels PKI-Karte werde innerhalb des Geschäftsbereiches des Bundesministers der Verteidigung nach A2-500/0-0-10 der handschriftlichen Unterschrift gleichgestellt. Dies gelte aber weder im Falle einer gesetzlich vorgeschriebenen Schriftform noch werde die fortgeschrittene elektronische Signatur dadurch der qualifizierten elektronischen Signatur i.S.v. § 126a BGB gleichgestellt. Hierüber belehre Nr. 3364 ZDv A-2160/6.
12Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakten des Bundesministeriums der Verteidigung haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
Gründe
13Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist unzulässig.
141. Zwar ist der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben.
15Beruft sich der bei einer Dienststelle der Bundeswehr gebildete Personalrat auf eine Behinderung in seinen Beteiligungsrechten in Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, so ist gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 17 SBG, § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO - abweichend von § 59 Satz 1 SBG, § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG - der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten gegeben ( 1 WB 25.17 - juris Rn. 25). Dies ist hier der Fall, weil der Antragsteller geltend macht, durch ein Schreiben des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr in seinen Beteiligungsrechten aus § 24 Abs. 4 Satz 1 SBG verletzt zu sein.
16Das Bundesverwaltungsgericht ist für den Antrag nach § 21 Abs. 1 WBO sachlich zuständig.
172. Der Antrag wurde auch form- und nach § 17 Abs. 4 Satz 1 WBO fristgerecht gestellt. Der Antrag wurde durch einen Prozessbevollmächtigten gestellt, der durch den Vorsitzenden des Antragstellers zunächst fernmündlich sowie per E-Mail und schließlich auf Aufforderung des Bundesministeriums der Verteidigung zur Vorlage einer schriftlichen Prozessvollmacht auch schriftlich mandatiert worden ist. Das Mandat wurde durch den Vorsitzenden des Personalrates erteilt, der selbst der Gruppe der Soldaten angehört und den Antragsteller daher auch im gerichtlichen Antragsverfahren allein vertreten kann (§ 32 Abs. 3 BPersVG; vgl. BVerwG, Beschlüsse vom - 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 23 und vom - 1 WB 25.17 - juris Rn. 27). Der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers weist mit Recht darauf hin, dass die Erteilung eines Mandates nicht formgebunden ist, sodass kein Zweifel daran besteht, dass er auch zum Zeitpunkt der Einlegung des Antrages wirksam hierzu ermächtigt war.
18Der Personalrat als Gesamtgremium kann in Angelegenheiten, die ausschließlich Soldaten betreffen, deren Rechte im gerichtlichen Antragsverfahren geltend machen (vgl. 1 WB 29.13 - Buchholz 449.7 § 20 SBG Nr. 5 Rn. 20 m.w.N.). Angelegenheiten, die allein die Gruppe der Soldaten betreffen, werden zwar materiell nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz, formell aber nach § 38 Abs. 2, § 32 Abs. 3 BPersVG behandelt. Dementsprechend macht der Antragsteller auch dann eine Verletzung eigener Beteiligungsrechte geltend, wenn es um Gruppenangelegenheiten der Soldaten geht, über die nach vorheriger gemeinsamer Beratung im Personalrat nur die Angehörigen der Gruppe abstimmen (§ 60 Abs. 3 Satz 3 SBG i.V.m. § 38 Abs. 2 BPersVG). Hieran hat auch die Neufassung von § 63 Abs. 3 SBG nichts geändert. Ausweislich der Begründung des Entwurfes eines Gesetzes zur Änderung soldatenbeteiligungs- und personalvertretungsrechtlicher Vorschriften der Bundesregierung (BT-Drs. 18/8298 S. 51) soll die Norm klarstellen, dass für die Rüge einer Verletzung von Beteiligungsrechten auch dann die Rechtsbehelfe der Wehrbeschwerdeordnung eröffnet sind, wenn die Verletzung von Rechten der Gruppe der Soldaten in einem Personalrat in Rede steht. Damit ist nicht die Einräumung einer selbstständigen Beteiligungsfähigkeit der Gruppe der Soldaten im Personalrat bei gerichtlichen Antragsverfahren verbunden.
193. Der Feststellungsantrag ist aber mangels eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses nicht zulässig.
20Zweck des Beschwerdeverfahrens nach § 17 SBG ist gerade auch die Klärung von vertretungsrechtlichen Zuständigkeiten, Befugnissen und Pflichten (vgl. zu § 16 SBG a.F. 1 WB 60.10 - Buchholz 449.7 § 23 SBG Nr. 8 Rn. 26 m.w.N. und zu § 17 SBG 1 WB 25.17 - juris Rn. 28). Daher ist ein auf die Voraussetzungen einer Vorschrift, ihre Auslegung und Anwendung gerichteter Feststellungsantrag in einem gerichtlichen Antragsverfahren über Soldatenbeteiligungsrechte, bei denen die Beteiligung nicht in einer konkreten Personalangelegenheit, sondern für eine Vielzahl gleichartiger Personalangelegenheiten streitig ist, regelmäßig die vorrangig gegebene Antragsart. Jedoch ist eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine Nachprüfung von Anordnungen, Erlassen oder Verwaltungsvorschriften auf ihre Rechtmäßigkeit im Sinne eines Normenkontrollverfahrens der Wehrbeschwerdeordnung fremd (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom - 1 WB 84.00 - BVerwGE 112, 133 <134>, vom - 1 WB 25.07 - Rn. 20 m.w.N., vom - 1 WB 17.08 - Rn. 28 und vom - 1 WB 16.18 - juris Rn. 12). Vielmehr bedarf es im wehrdienstgerichtlichen wie in verwaltungsgerichtlichen Verfahren bei einem Feststellungsantrag eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 23a Abs. 2 Satz 1 WBO). Dies setzt einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt voraus (vgl. 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 Rn. 27). Mithin sind soldatenbeteiligungsrechtliche Antragsverfahren nur zulässig, wenn entweder ein konkretes, bereits anhängiges Beteiligungsverfahren den Anlass setzt (bzw. im Falle des Fortsetzungsfeststellungsantrages gesetzt hat) oder wenn ein allgemeiner Feststellungsantrag prozessökonomisch eine Vorabklärung von Streitfragen einer in einer Vielzahl bereits im Verwaltungs- oder Beschwerdeverfahren befindlicher, konkreter gleichgelagerter Beteiligungsverfahren ermöglicht. Der Feststellungsantrag darf nicht allein der Klärung akademischer Rechtsfragen dienen. Daher bedarf es in diesem Fall der Darlegung seiner Bedeutung für konkret anhängige oder zu erwartende Verfahren.
21Hier steht weder ein konkretes Beteiligungsverfahren in Rede, noch ist vorgetragen oder ersichtlich, dass eine Vielzahl gleichgelagerter Personalangelegenheiten im Sinne von § 24 Abs. 4 Satz 1 SBG, bei denen die Gruppe der Soldaten innerhalb des Antragstellers zu beteiligen wäre, sich im Verwaltungsgang befindet. Die Verfahrensbeteiligten sind auf Zweifel am Bestehen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses hingewiesen. Der Antragsteller hat von der Gelegenheit, hierzu Stellung zu nehmen, binnen der hierfür gesetzten Frist keinen Gebrauch gemacht.
22Daher ist nicht feststellbar, dass die Möglichkeit, in einem konkreten Beteiligungsverfahren - ggf. im Rahmen eines durch Wiederholungsgefahr gerechtfertigten Fortsetzungsfeststellungsantrages - eine Klärung der Zuständigkeit des Antragstellers herbeizuführen, zum Schutz seiner Rechte und zur Beilegung von über den Einzelfall hinaus bestehender Streitigkeiten nicht ausreichend wäre. Es geht daher vorliegend allein um die Klärung einer derzeit rein akademischen Streitfrage, für die das gerichtliche Antragsverfahren nicht geschaffen ist.
ECLI Nummer:
ECLI:DE:BVerwG:2019:240719B1WB17.18.0
Fundstelle(n):
TAAAH-63771