Gründe

11Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das angegriffene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag zutreffend als zulässig (1.), aber unbegründet (2.) angesehen.

121. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag zu Recht für zulässig gehalten. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Danach ist ein Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Der Lauf der Antragsfrist beginnt zwar regelmäßig mit der erstmaligen Bekanntmachung der zur Prüfung gestellten Rechtsnorm. Wird das Regelwerk geändert, löst das den Fristenlauf für seine nicht geänderten Teile nicht erneut aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2004 - 8 CN 1.02 - BVerwGE 120, 82 <84>). Anderes gilt indes, wenn die unverändert gebliebene Rechtsnorm eine neue zusätzliche Beschwer enthält. Das kommt auch dann in Betracht, wenn die Belastungswirkung einer Vorschrift durch Verlängerung ihrer Geltungsdauer ausgeweitet wird. So liegt es hier.

13Die zur Kontrolle gestellte Altersgrenze von 70 Jahren in § 7 Abs. 1 Nr. 2 der Hessischen Verordnung über Prüfberechtigte und Prüfsachverständige nach der Hessischen Bauordnung (Hessische Prüfberechtigten- und Prüfsachverständigenverordnung - HPPVO) vom 18. Dezember 2006 (GVBl. I S. 745) i.d.F. des Art. 3 der Hessischen Verordnung zur Änderung bauordnungsrechtlicher Vorschriften vom 24. November 2010 (GVBl. I S. 484) wurde zwar bereits am 10. Dezember 2010 bekannt gemacht. Ihre Geltungsdauer war jedoch gemäß § 45 Satz 2 HPPVO bis zum 31. Dezember 2012 befristet. Durch die Verlängerung der Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2015 durch Art. 6 Nr. 9 der Verordnung zur Entfristung, Verlängerung der Geltungsdauer und Änderung befristeter Rechtsvorschriften im Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 13. November 2012 (GVBl. I S. 423) wurde die Belastungswirkung der Altersgrenze des § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO auf einen Personenkreis erstreckt, der bis zu dieser Verlängerung noch nicht von der Höchstaltersgrenze für Prüfsachverständige betroffen war. Sie erfasst nunmehr auch diejenigen Prüfsachverständigen, die in den Jahren 2013 bis 2015 das 70. Lebensjahr vollenden. Der Antragsteller, der im Oktober 2013 das 70. Lebensjahr vollendet hat, zählt zu diesem Personenkreis. Infolgedessen begann der Lauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erst mit der Bekanntmachung der Verordnung vom 13. November 2012, die am 27. November 2012 erfolgte. Der am 2. April 2013 eingereichte Normenkontrollantrag war mithin fristgerecht.

142. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der Normenkontrollantrag sei unbegründet, ist revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Das Urteil der Vorinstanz verletzt weder Bundesrecht noch das Recht der Europäischen Union. Die in § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO festgelegte Altersgrenze stellt zwar eine unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters im Sinne des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1897), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. April 2013 (BGBl. I S. 610), dar. Sie ist jedoch durch den Sicherheitsvorbehalt des Art. 2 Abs. 5 der Richtlinie 2000/78/EG des Europäischen Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. L 303 S. 16) - im Folgenden RL 2000/78/EG - gerechtfertigt.

15a) Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz ist auf Prüfsachverständige für technische Anlagen und Einrichtungen in Gebäuden nach der Hessischen Bauordnung anwendbar. Die in § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO festgelegte Altersgrenze stellt im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG eine Bedingung für den Zugang zu einer selbstständigen Erwerbstätigkeit dar. Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz, das der Umsetzung der RL 2000/78/EG dient, ist im Lichte dieser unionsrechtlichen Regelung auszulegen. Danach wird der Zugang zu einer selbstständigen Erwerbstätigkeit bereits dann beschränkt, wenn die Altersgrenze geeignet ist, die Nachfrage nach der vom Antragsteller angebotenen Dienstleistung tatsächlich zu beschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 12; EuGH, Urteil vom 12. Januar 2010 - Rs. C-341/08, Domnica Petersen - Slg. 2010, I-47 Rn. 33). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

16Die Tätigkeit des Prüfsachverständigen für technische Anlagen und Einrichtungen in Gebäuden stellt eine selbstständige Erwerbstätigkeit dar. Prüfsachverständige sind im Rahmen der ihnen obliegenden Pflichten unabhängig und an Weisungen der Auftraggeberin oder des Auftraggebers nicht gebunden (§ 2 Abs. 2 Satz 2 HPPVO); sie sind eigenverantwortlich und unabhängig tätig (§ 4 Satz 1 Nr. 3 HPPVO). Ihre Aufgabe ist es, nach selbst durchgeführter Prüfung die Übereinstimmung der zu prüfenden technischen Anlagen und Einrichtungen mit den bauordnungsrechtlichen Anforderungen zu bescheinigen (§ 22 Abs. 1 Satz 1 HPPVO). Die Altersgrenze stellt eine Bedingung für den Zugang zu dieser Tätigkeit dar. Das Erlöschen der Anerkennung als Prüfsachverständiger mit Vollendung des 70. Lebensjahres beendet die Möglichkeit des Antragstellers, die in der Hessischen Bauordnung für Prüfsachverständige für technische Anlagen und Einrichtungen in Gebäuden vorgesehenen Aufgaben wahrzunehmen.

17b) In der Altersgrenze des § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO liegt eine unmittelbare Benachteiligung wegen des Alters im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 AGG. Diese Benachteiligung ist nach § 6 Abs. 3, § 7 Abs. 1 Halbs. 1 AGG grundsätzlich unzulässig. Sie wird nicht durch § 8 Abs. 1 AGG legitimiert, weil an die Tätigkeit des Prüfsachverständigen keine Anforderungen gestellt sind, die für diese Tätigkeit nach ihrer Art wesentlich und entscheidend sind und die im Zusammenhang mit dem Lebensalter stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 19). Ebenso wenig vermag § 10 Satz 1 AGG die Benachteiligung wegen des Alters zu rechtfertigen. Denn die angegriffene Regelung dient keinem sozialpolitischen Ziel, das die Ungleichbehandlung legitimieren könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 16).

18c) Der Verwaltungsgerichtshof ist aber zu Recht zu dem Schluss gelangt, dass die in Rede stehende generelle Höchstaltersgrenze für Prüfsachverständige für technische Anlagen und Einrichtungen in Gebäuden in den vom Antragsteller ausgeübten Fachrichtungen durch den Sicherheitsvorbehalt des Art. 2 Abs. 5 RL 2000/78/EG gerechtfertigt ist. Hiernach berührt diese Richtlinie nicht die im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen Maßnahmen, die in einer demokratischen Gesellschaft für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, die Verteidigung der Ordnung und die Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind. Mit diesem Sicherheitsvorbehalt wollte der Unionsgesetzgeber auf dem Gebiet von Beschäftigung und Beruf dem Entstehen eines Spannungsfeldes zwischen dem Grundsatz der Gleichbehandlung zum einen und der notwendigen Gewährleistung der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit, der Verhütung von Rechtsverstößen sowie dem Schutz der individuellen Rechte und Freiheiten, die für das Funktionieren einer demokratischen Gesellschaft unerlässlich sind, zum anderen vorbeugen und vermittelnd eingreifen (EuGH, Urteil vom 13. September 2011 - Rs. C-447/09, Prigge - Slg. 2011, I-8003 Rn. 55; BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 23). Der Sicherheitsvorbehalt ist eng auszulegen, weil er eine Abweichung vom Grundsatz des Diskriminierungsverbots begründet (EuGH, Urteile vom 12. Januar 2010 - Rs. C-341/08, Domnica Petersen - Slg. 2010, I-47 Rn. 60 und vom 13. September 2011 - Rs. C-447/09, Prigge - Slg. 2011, I-8003 Rn. 56; BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 23). Der Bundesgesetzgeber hat den Sicherheitsvorbehalt zwar nicht ausdrücklich in das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz aufgenommen, auf ihn aber auch nicht bewusst verzichtet, so dass das Schweigen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes anderweitigen Regelungen des innerstaatlichen Rechts außerhalb dieses Gesetzes nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 24 f.).

19aa) Die zur Kontrolle gestellte Höchstaltersgrenze dient Sicherheitsbelangen im Sinne von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG. Zwar lässt sich weder dem Text der angegriffenen Regelung noch ihrer Begründung das mit der Höchstaltersgrenze verfolgte Ziel hinreichend deutlich entnehmen. Der allgemeine Kontext der Regelung sowie das Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren ermöglichen jedoch die Feststellung des mit der Maßnahme verfolgten Zieles; darauf kann bei der Anwendung der Richtlinie zurückgegriffen werden (vgl. EuGH, Urteile vom 12. Januar 2010 - Rs. C-341/08, Domnica Petersen - Slg. 2010, I-47 Rn. 40, vom 21. Juli 2011 - Rs. C-159/10 und C-160/10, Fuchs und Köhler - Slg. 2011; I-6919 Rn. 39). Nach dem Vorbringen des Antragsgegners sowie dem bauordnungsrechtlichen Kontext der Regelung dient die generelle Höchstaltersgrenze für Prüfsachverständige für technische Anlagen und Einrichtungen in Gebäuden der Gebäudesicherheit, dem Schutz von Leben und Gesundheit der Gebäudenutzer und der Allgemeinheit (Bausicherheit). Mit der Einführung von Prüfsachverständigen in das hessische Bauordnungsrecht tritt deren privatrechtliche Tätigkeit in den ihnen zugewiesenen Bereichen an die Stelle der herkömmlichen Aufgabenerfüllung durch die Bauaufsichtsbehörde. Die Bausicherheit als Bestandteil der öffentlichen Sicherheit ist ein legitimes Ziel im Sinne des Sicherheitsvorbehalts des Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG.

20bb) Die Altersgrenze für Prüfsachverständige ist zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Sinne des Art. 2 Abs. 5 RL 2000/78/EG notwendig. Der vom Antragsteller angeregten Einholung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof zu der Frage, ob eine starre Altersgrenze als notwendige Maßnahme im Rahmen von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG gelten könne, bedurfte es nicht. Die Vorlagepflicht eines letztinstanzlich entscheidenden nationalen Gerichts nach Art. 267 Abs. 3 AEUV greift nicht ein, wenn eine Auslegungsfrage des Unionsrechts nicht entscheidungserheblich ist, bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder wenn die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. - Slg. 1982, I-3415 Rn. 21). Danach ist eine Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV hier nicht geboten. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass ein Mitgliedstaat unter Berücksichtigung des ihm zustehenden Wertungsspielraums im Rahmen von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG die Festlegung einer Altersgrenze für erforderlich halten darf (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Januar 2010 - Rs. C-341/08, Domnica Petersen - Slg. 2010, I-47 Rn. 52). Abgesehen davon betrifft die hier zu beurteilende Frage, ob die in § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO für Prüfsachverständige festgelegte Altersgrenze eine notwendige Maßnahme im Sinne von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG darstellt, nicht die Auslegung des Unionsrechts, sondern seine Anwendung im konkreten Einzelfall.

21Eine Maßnahme ist im Sinne von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG notwendig, wenn sie zur Verfolgung eines legitimen Zieles geeignet, erforderlich und angemessen ist und mit dem Kohärenzgebot in Einklang steht. Das ist hier der Fall. Die Höchstaltersgrenze für Prüfsachverständige ist geeignet, zur Bausicherheit beizutragen. Wie der Verwaltungsgerichtshof zu Recht ausgeführt hat, werden durch eine Altersgrenze wirksam Risiken ausgeschlossen, die darauf beruhen, dass einem bestimmten Personenkreis altersbedingt nicht mehr voll leistungsfähiger Prüfsachverständiger Fehler bei der Ausübung der Prüftätigkeit unterlaufen. Die Höchstaltersgrenze ist zur Förderung der Bausicherheit auch erforderlich. Die vom Antragsteller angeführte individuelle Überprüfung der Leistungsfähigkeit des jeweiligen Prüfsachverständigen wäre zwar ein milderes Mittel, das dem individuellen Leistungsvermögen des Betroffenen Rechnung tragen könnte. Der Antragsteller weist auch zu Recht darauf hin, dass der mit einer Einzelfallprüfung verbundene erhöhte Verwaltungsaufwand die unterschiedliche Behandlung wegen des Alters nicht rechtfertigen könnte (BVerwG, Urteil vom 1. Februar 2012 - 8 C 24.11 - BVerwGE 141, 385 Rn. 22). Die individuelle Überprüfung der Leistungsfähigkeit wäre allerdings nicht gleichermaßen wie eine Höchstaltersgrenze geeignet, zur Bausicherheit beizutragen, weil sie zu spät käme. Eine altersbedingt nicht mehr ausreichende Leistungsfähigkeit würde erst festgestellt werden, wenn sie bereits eingeschränkt ist. Die Anerkennung als Prüfsachverständiger bestünde fort, bis bei der nächsten Überprüfung etwaige Mängel offenbar würden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2011 - 8 C 46.09 - BVerwGE 139, 1 Rn. 37). Die Höchstaltersgrenze von 70 Jahren ist zur Verfolgung des Zieles der Bausicherheit schließlich auch nicht unangemessen. Die Bausicherheit dient dem Schutz wichtiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Normgeber diesem Schutzziel Vorrang vor dem Interesse an einer weiteren Tätigkeit von Prüfsachverständigen jenseits der Altersgrenze eingeräumt hat. Die Altersgrenze von 70 Jahren ist ohnehin höher als die meisten für andere berufliche Tätigkeiten sonst geltenden Altersgrenzen. Sie liegt sogar höher als die Altersgrenze für Prüfsachverständige in anderen Ländern sowie für Personen, die vergleichbare Aufgaben etwa in staatlichen Prüfbehörden wahrnehmen.

22Entgegen der Auffassung des Antragstellers verstößt § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO nicht gegen das Kohärenzgebot. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist eine Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu verwirklichen (vgl. EuGH, Urteile vom 12. Januar 2010 - Rs. C-341/08, Domnica Petersen - Slg. 2010, I-47 Rn. 53, vom 21. Juli 2011 - Rs. C-159/10 und C-160/10, Fuchs und Köhler - Slg. 2011, I-6919 Rn. 85; BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2011 - 8 C 46.09 - BVerwGE 139, 1 Rn. 35). Die angegriffene Regelung genügt diesen Anforderungen. Das mit der Höchstaltersgrenze verfolgte Ziel der Bausicherheit wird durch die in § 9 Abs. 2 und 3 HPPVO getroffene Regelung nicht beeinträchtigt. Danach können Personen aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union bei Gleichwertigkeit ihrer Berechtigung unter näher bezeichneten Voraussetzungen auch in Hessen als Prüfsachverständige tätig sein, ohne dass die Hessische Prüfberechtigten- und Prüfsachverständigenverordnung eine ausdrückliche Altersgrenze für diesen Personenkreis vorsieht. Es ist jedoch in der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs geklärt, dass § 7 Abs. 1 Nr. 2 HPPVO auch diesem Personenkreis eine Tätigkeit als Prüfsachverständiger nach Vollendung des 70. Lebensjahres verwehrt (VGH Kassel, Beschluss vom 26. Februar 2013 - 7 A 1644/12.Z - GewArch 2013, 251 Rn. 42). Ebenso wenig läuft § 9 Abs. 1 Satz 2 HPPVO dem mit der Höchstaltersgrenze verfolgten Ziel der Bausicherheit zuwider. Danach gelten Anerkennungen von natürlichen Personen in anderen Ländern auch in Hessen. Der Antragsgegner hat zutreffend darauf hingewiesen, dass in keinem der anderen Länder, die bauaufsichtliche Aufgaben auf Prüfsachverständige übertragen haben, eine höhere Altersgrenze als das 70. Lebensjahr vorgesehen ist; vielmehr erlischt die Anerkennung als Prüfsachverständiger in allen anderen Ländern bereits mit der Vollendung des 68. Lebensjahres. Das gilt seit dem 1. Dezember 2014 auch im Land Sachsen-Anhalt, das die früher dort geltende Höchstaltersgrenze von 70 Jahren ebenfalls auf 68 Jahre herabgesetzt hat (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung über Prüfingenieure und Prüfsachverständige vom 25. November 2014, GVBl. LSA S. 476).

23d) Die Höchstaltersgrenze stellt keine unzulässige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG dar. Sie findet ihre gesetzliche Grundlage in § 80 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 Nr. 8 der Hessischen Bauordnung i.d.F. vom 18. Juni 2002 (GVBl. I S. 274), geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl. I S. 662). Der in der Altersgrenze liegende Eingriff in die Berufsfreiheit ist aus denselben Erwägungen gerechtfertigt, die die Ungleichbehandlung wegen des Alters im Rahmen von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG legitimieren.

24Die Höchstaltersgrenze für Prüfsachverständige verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ungleichbehandlung wegen des Alters ist aus den dargelegten Gründen sachlich gerechtfertigt. Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon ausgegangen, dass der Normgeber in zulässiger Weise das Ausmaß des jeweiligen Gefahrenpotenzials von älteren Prüfsachverständigen gegenüber Prüfsachverständigen, die die Altersgrenze noch nicht erreicht haben, generalisierend unterschiedlich bewerten durfte.

25Das in Art. 21 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) verankerte Verbot der Altersdiskriminierung ist ebenfalls nicht verletzt. Es wird durch die RL 2000/78/EG konkretisiert (EuGH, Urteil vom 26. September 2013 - Rs. C-476/11, EuZW 2013, 951 Rn. 31). Die Legitimierung der Ungleichbehandlung wegen des Alters gemäß Art. 21 Abs. 1 GRC stellt deshalb keine anderen Anforderungen als diejenigen, die auch im Rahmen von Art. 2 Abs. 5 der RL 2000/78/EG zu berücksichtigen sind.

26Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.