Tatbestand

1Der Antragsteller wendet sich gegen die Feststellung eines Sicherheitsrisikos in seiner erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3).

2Der ... geborene Antragsteller ist Berufssoldat; seine Dienstzeit wird voraussichtlich mit Ablauf des 31. Juli 20.. enden. Zum Oberstleutnant wurde er am 21. April 20.. ernannt. Seit dem 1. September 20.. wurde er auf dem Dienstposten eines ...-Stabsoffiziers beim ... in ... verwendet. Im Hinblick auf die strittige Feststellung eines Sicherheitsrisikos wurde der Antragsteller zum 1. Oktober 2012 auf ein "dienstpostenähnliches Konstrukt" (z.b.V.-Dienstposten) bei der Schule für ... der Bundeswehr in ... versetzt; dort war er nicht mehr mit sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten betraut. Seit dem 1. Januar 2014 wird er auf einem z.b.V.-Dienstposten beim Kommando ... der Bundeswehr in ... verwendet.

3Für den Antragsteller war zuletzt am 18. Februar 2011 eine erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3) ohne Auflagen, Einschränkungen oder personenbezogene Hinweise abgeschlossen worden.

4Nach Mitteilung des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - ergab eine anlassbezogene erneute Prüfung der Sicherheitsüberprüfungsakte im Militärischen Abschirmdienst (MAD), dass sicherheitserhebliche Erkenntnisse über den Antragsteller nicht fehlerfrei bewertet worden waren; der MAD leitete daher eine Prüfung nach § 16 Abs. 2 SÜG ein.

5In seiner Sicherheitserklärung vom 22. September 2010 hatte der Antragsteller die Frage unter Nr. 8.4 nach "sonstigen Beziehungen" in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG mit "ja" beantwortet und unter Nr. 13 der Sicherheitserklärung die Daten zu der Person benannt, zu der er eine persönliche Verbindung ("pers. Vbdg.") pflege. Dabei handelte es sich um die weißrussische Staatsangehörige E. K., geboren am 6. Mai ..., wohnhaft in M./Weißrussland.

6Nach Mitteilung des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - hat der MAD den Antragsteller am 29. August 2011 zu sicherheitserheblichen Erkenntnissen befragt; dieser hat dabei Folgendes angegeben:

Die Angaben zu "sonstigen Beziehungen" (Nr. 8.4 und Nr. 13 der Sicherheitserklärung) habe er getätigt, weil er als "pingelig" bekannt sei und nichts zu verschweigen habe. Er habe Frau K. bereits im Jahr 1995 kennengelernt. Zu diesem Zeitpunkt sei er in einem ... Sportverein aktiv gewesen. Dieser Sportverein habe jährlich Sportler aus Osteuropa eingeladen. Sein bester Freund habe die Zwillingsschwester von Frau K. geheiratet. Er selbst habe damals darüber nachgedacht, ob Frau K. auch dauerhaft nach Deutschland einreisen solle. Da dies zum damaligen Zeitpunkt nur über eine Eheschließung möglich gewesen sei und er mit Schwierigkeiten bei einer Sicherheitsüberprüfung gerechnet habe, habe er sich dagegen entschieden. Frau K. sei trotzdem jährlich von 1995 bis 2010 für vier Wochen nach Deutschland gekommen. Für das Visum habe sie stets die Adresse ihrer Schwester angegeben; während ihrer Aufenthalte habe sie aber ausschließlich bei ihm, dem Antragsteller, gewohnt. Man habe sich einmal im Jahr getroffen und viel Spaß zusammen gehabt. Er selbst sei nie nach Weißrussland gereist, sondern habe lediglich Telefonate geführt und einige Briefe geschrieben. In einer Sicherheitserklärung habe er Frau K. bisher nie angegeben, weil er um seinen Sicherheitsbescheid gebangt habe. Aktuell habe er während eines Auslandseinsatzes in Afghanistan erfahren, dass Frau K. am 13. Mai 2011 verstorben sei. An der Beisetzung habe er nicht teilnehmen können, weil sein Auslandseinsatz bis Juli 2011 gedauert habe.

7Mit Schreiben vom 28. Februar 2012 gab der Geheimschutzbeauftragte im Bundesministerium der Verteidigung dem Antragsteller Gelegenheit, unter Verwendung eines beigefügten Beiblatts zu den sicherheitserheblichen Umständen Stellung zu nehmen.

8In seiner schriftlichen Äußerung vom 10. April 2012 machte der Antragsteller geltend, dass er Frau K. 1994 durch die freundschaftliche Verbindung mit Hauptmann a.D. ... kennengelernt habe. Sie hätten damals Leistungssport im Bereich des Langstreckenlaufs betrieben und über einen Sportverein viele Begegnungen mit Läufern verschiedener Nationen (insbesondere aus Russland und Kenia) gehabt, mit denen sie auch an Wettkämpfen und Meisterschaften teilgenommen hätten. Dabei habe Herr ... eine weißrussische Läuferin, die Zwillingsschwester von Frau K., kennengelernt, die er 1994 geheiratet habe. Frau K. sei zu diesem Zeitpunkt bereits verlobt und dann von 1996 bis 2005 verheiratet gewesen. Frau K. sei fast jährlich zwischen 1994 bis 2010 (in den Monaten Juli/August für vier bis fünf Wochen) mit Familie, aber auch allein nach A. gereist und habe dabei ausschließlich bei der Familie ... gewohnt. Das Touristenvisum bei der Deutschen Botschaft in M. sei mit dem Familienbesuch der Schwester sowie mit der Teilnahme an Sportwettkämpfen begründet worden. Es habe auch eine offizielle Einladung eines A. Leichtathletikvereins vorgelegen. Für ihn selbst hätten sich - vor allem aufgrund seiner beruflichen Situation und der räumlichen Entfernung - etwa im Zweijahres-Abstand wenige Begegnungen (meist an den Wochenenden) mit Frau K. und ihrer Familie ergeben. Eine Heirat oder Beziehung mit Frau K. habe er mit Rücksicht auf ihre familiäre Situation, ihr Alter, ihre Einsprachigkeit und im Hinblick auf seine sexuelle Orientierung niemals in Erwägung gezogen. Sicherheitsüberlegungen hätten dabei keine Rolle gespielt. Sicherlich sei ihm Frau K. sympathisch gewesen und sie hätten gemeinsam einige Sportwettkämpfe und Ausflüge unternommen. Deshalb habe er den lose bestehenden Kontakt zunächst nicht in die Sicherheitserklärung aufgenommen, weil er ihn nicht als sicherheitsrelevant erachtet habe. Bis zu ihrem Tod im Mai 2011 sei Frau K. Sportlehrerin an einer Grundschule in M. und aus seiner Sicht völlig unpolitisch gewesen. Sie habe zwar gewusst, dass er Soldat sei, habe aber über weitergehende berufliche Hintergründe nie mit ihm gesprochen und auch nie Fragen in diese Richtung gestellt. In seinen Sicherheitserklärungen von 1996, 2002 und 2005 habe er die Frage in Nr. 8.4 des Formulars wahrheitsgemäß mit "nein" beantwortet. Reisen, telefonische oder schriftliche Verbindungsaufnahmen nach Weißrussland hätten seinerseits nicht stattgefunden; mit (offiziellen) Vertretern dieses Staates habe er keine Verbindung gehabt. Es habe sich nur um eine Bekanntschaft gehandelt und um einen sporadischen Kontakt, der in größeren Zeitabständen immer wieder aufgenommen worden sei, weil er mit der Familie ... in Verbindung gestanden habe. Dies stelle keine "Beziehung" dar. In seiner letzten Sicherheitserklärung habe er die Frage in Nr. 8.4 des Formulars erstmals mit "ja" beantwortet, weil er einem eventuellen Missverständnis in der Fragestellung habe vorbeugen wollen. Aus seiner Sicht habe er nicht wiederholt vorsätzlich oder grob pflichtwidrig gehandelt. Eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste könne er nicht erkennen; er habe die Verbindung zu einem usbekischen Botschaftsangehörigen im Jahr 2001 im Rahmen einer Initiativmeldung selbst bekanntgegeben. In seiner nunmehr fast ...-jährigen Dienstzeit habe er sich noch nie etwas disziplinar- oder dienstrechtlich Relevantes zuschulden kommen lassen.

9Mit weiterem Anhörungsschreiben vom 9. Mai 2012 hielt der Geheimschutzbeauftragte dem Antragsteller vor, dieser habe in der Befragung durch den MAD ausgeführt, dass Frau K. seit 1995 jedes Jahr für einige Wochen nach Deutschland gereist sei und während ihrer Aufenthalte ausschließlich bei ihm, dem Antragsteller, gewohnt habe; wörtlich habe der Antragsteller erklärt, "man habe sich so kennen und lieben gelernt". Davon abweichend habe er nunmehr angegeben, dass Frau K. in den Jahren 1994 bis 2010 während ihrer Aufenthalte in Deutschland ausschließlich bei ihrer Schwester gewohnt habe. Hierzu und zu den Erwägungen über eine Eheschließung möge der Antragsteller Stellung nehmen.

10In seiner weiteren schriftlichen Äußerung vom 6. Juni 2012 legte der Antragsteller dar, Frau K. sei von 1994 bis 2010 fast jährlich von M. nach A. gereist und dabei ausnahmslos bei der Familie ... untergebracht gewesen. Aufgrund seiner Tagebuchaufzeichnungen könne er rekonstruieren, dass er selbst ihr unregelmäßig begegnet sei; sie habe lediglich im Juni 1994 in Mü., im August 2007 in K. und im August 2008 in B. jeweils eine Nacht in seiner Wohnung verbracht. Aufgrund der Tatsache, dass er bis 1999 ausschließlich in der Gemeinschaftsunterkunft gelebt habe und danach seine Wohnungen in weiterer Entfernung von A. gelegen hätten, habe sich eine längere Unterbringung schwierig gestaltet. Eine gemeinsame Zeit mit Frau K. habe er in Hotelunterkünften bei kurzen Wochenendausflügen im Juli bzw. August 2006, 2008 und 2010 gehabt. Seine Aussage, dass er Frau K. "kennen und lieben gelernt" habe, sei differenziert zu betrachten; dies beziehe sich mehr auf den physischen Aspekt. Über die Möglichkeit einer Eheschließung mit Frau K. habe er sich auch offen mit Hauptmann a.D. ... unterhalten und Überlegungen dazu angestellt, ihr durch eine Heirat den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit zu ermöglichen. Eine Vermählung habe er aber mit Rücksicht auf die familiäre Situation von Frau K., im Hinblick auf ihr Alter und auf ihre Einsprachigkeit sowie unter Berücksichtigung seiner eigenen sexuellen Orientierung nicht in Erwägung gezogen. Mit Frau K. habe er von 1996 (dem Jahr ihrer Eheschließung) bis 2005 nahezu keine Begegnung gehabt. Deshalb sei aus seiner Sicht eine Angabe in der Sicherheitserklärung nicht notwendig gewesen. Er habe dann 2009 (richtig: 2010) die Beziehung erstmals angegeben, weil er mit Frau K. - wie erwähnt - in den Vorjahren einige Male zusammengekommen sei und sie nach ihrer Scheidung 2005 Interesse an einer Beziehung gezeigt habe, das er aber nicht erwidert habe.

11Mit formularmäßigen Bescheid vom 13. August 2012, im Auftrag der personalbearbeitenden Stelle dem Antragsteller am 28. August 2012 eröffnet, stellte der Geheimschutzbeauftragte im Bundesministerium der Verteidigung fest, dass die erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3) Umstände ergeben habe, die im Hinblick auf eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit ein Sicherheitsrisiko darstellten. Die Entscheidung schließe auch einen Einsatz in einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit der Überprüfungsarten Ü 1/Ü 2 aus. Die Feststellung des Sicherheitsrisikos gelte bis zum 9. August 2017.

12Mit Schreiben vom 13. August 2012 informierte der Geheimschutzbeauftragte den Antragsteller über das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung und erklärte, dass er ein Sicherheitsrisiko nach Nr. 2414 (1) ZDv 2/30 feststellen müsse. Der Antragsteller habe weder in der Sicherheitserklärung vom 3. Juni 1996 noch in den Sicherheitserklärungen vom 10. Juli 2002 und vom 8. April 2005 seine Bekanntschaft zu Frau K. angegeben. Eine Nachmeldung im Jahr 2010 könne dieses Unterlassen nicht kompensieren, zumal er in jedem Fall mit seiner Unterschrift unter die jeweiligen Sicherheitserklärungen bestätigt habe, dass er alle Angaben nach bestem Wissen, wahrheitsgemäß und vollständig getätigt habe. Jedes Mal habe er aufs Neue bestätigt, dass er über neue Beziehungen in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG berichten werde. Diese Meldungen habe er über Jahre hinweg nicht getätigt, sondern die Beziehung zu Frau K. erst im Jahr 2010, nach deren Ableben angegeben. Es komme hinzu, dass er über seine Beziehung zu Frau K. und zu ihrer Schwester wie auch zu deren Ehemann wechselnde Auskünfte gegeben habe. Einerseits habe er darauf hingewiesen, dass Frau K. seit 1995 jedes Jahr für einen Zeitraum von vier bis fünf Wochen in Deutschland gewesen sei und dabei ständig bei ihm gewohnt habe. Über die Jahre habe man sich "kennen und lieben gelernt". In der Stellungnahme vom 10. April 2012 habe er hingegen ausgeführt, dass Frau K. bei ihren jährlichen Aufenthalten in Deutschland ausschließlich bei der Familie ... gewohnt habe. Auch habe der Antragsteller plötzlich erklärt, dass er eine andere sexuelle Neigung und Frau K. aus diesem Grund nur sympathisch gefunden habe. Einlenkend habe er dann in seiner zweiten Stellungnahme vom 6. Juni 2012 ausgeführt, dass er zusammen mit Frau K. ab und zu Zeit in Hotels verbracht habe, und ein intimes Verhältnis mit ihr angegeben. Aufgrund der mehrfachen unvollständigen Angaben in den Befragungen durch den MAD und gegenüber ihm, dem Geheimschutzbeauftragten, bestünden begründete Zweifel an der Ausprägung des Sicherheitsbewusstseins des Antragstellers sowie an seiner Eignung zur Ausübung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit. Wahrheitswidrige Angaben bei Befragungen und unvollständige oder unterlassene Meldungen zu sicherheitsempfindlichen Erkenntnissen des Betroffenen stellten einen schwerwiegenden Verstoß gegen die einem Soldaten obliegenden Dienstpflichten dar. Im Rahmen der Prognose bestünden nachhaltige Zweifel, dass der Antragsteller beim Umgang mit oder beim Zugang zu Verschlusssachen derart korrekt arbeite, dass bei eventuellen Verlusten mit uneingeschränkter Zuverlässigkeit seiner Person und der dabei gebotenen Verantwortungsbereitschaft gerechnet werden könne. Bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit komme es gerade in dieser Hinsicht auf absolute Zuverlässigkeit an; dies bedeute, dass der Betroffene nicht sein eigenes Interesse vor das Allgemeininteresse stellen dürfe. Der Antragsteller müsse erst über einen längeren Zeitraum beweisen, dass sich der Dienstherr uneingeschränkt auf sein Wort und auf sein Verhalten verlassen könne. Zurzeit sei noch keine positive Prognose möglich. Wegen des Präventivzwecks staatlichen Geheimschutzes habe das Sicherheitsinteresse im Zweifel Vorrang vor anderen Belangen. Auch im Rahmen der Fürsorgeerwägungen habe keine Möglichkeit bestanden, von der Feststellung eines Sicherheitsrisikos abzusehen.

13Gegen diese Entscheidung hat der Antragsteller mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 28. September 2012 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt. Den Antrag hat der Bundesminister der Verteidigung - R II 2 - mit seiner Stellungnahme vom 21. Mai 2013 dem Senat vorgelegt.

14Zur Begründung trägt der Antragsteller ergänzend insbesondere vor:

Bei der angefochtenen Feststellung eines Sicherheitsrisikos sei unberücksichtigt geblieben, dass im Formular der Sicherheitserklärung lediglich nach "Beziehungen" in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken, jedoch nicht nach "Kontakten" gefragt werde. Im Widerspruch dazu stelle der Geheimschutzbeauftragte im Schreiben vom 13. August 2012 auch auf Kontakte ab. Außerdem lasse die Formulierung "sonstige Beziehungen" in Nr. 8.4 im Vergleich zu Nr. 8.3, in der lediglich nach nahen Angehörigen gefragt werde, den Schluss zu, dass die "sonstigen Beziehungen" wie Beziehungen zu nahen Angehörigen zu qualifizieren sein müssten. Die Bekanntschaft mit bzw. den sporadischen Kontakt zu Frau K. könne man danach nicht als "sonstige Beziehung" werten. Angesichts der seltenen Termine, an denen Frau K. bei ihm, dem Antragsteller, übernachtet habe, könne von einer Beziehung nicht die Rede sein. Insoweit habe er keine unwahren Angaben getätigt. Wenn der Geheimschutzbeauftragte ihm widersprüchliche Aussagen vorhalte, sei zu beachten, dass sein Gespräch mit dem MAD am Vortag seiner Verlegung nach Afghanistan stattgefunden habe. Seinerzeit sei er gedanklich stark mit dem Auslandseinsatz beschäftigt gewesen. Erst im Rahmen seiner schriftlichen Stellungnahme habe er seine Tagebuchaufzeichnungen zu Rate ziehen und die genauen Daten der Begegnungen mit Frau K. verifizieren können. Nicht nachvollziehbar sei die Entscheidung des Geheimschutzbeauftragten, auch einen Einsatz in sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten der Überprüfungsarten Ü 1 und Ü 2 auszuschließen. Zweifel an der Zuverlässigkeit bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit der Überprüfungsstufe Ü 3 rechtfertigten noch nicht die Annahme, dass derartige Zweifel auch bei der Wahrnehmung von sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten in den anderen Überprüfungsarten begründet seien. Die Prognoseentscheidung sei ebenfalls fehlerhaft. Der Geheimschutzbeauftragte habe unberücksichtigt gelassen, dass er nach Abgabe der Sicherheitserklärung vom 22. September 2010 über einen Zeitraum von knapp zwei Jahren weiterhin sicherheitsrelevante Tätigkeiten wahrgenommen habe. Noch nach Abgabe der Sicherheitserklärung sei ihm unter dem 22. Dezember 2010 durch den MAD das Zertifikat "..." verliehen worden, das zum Zugang zu Verschlusssachen der Stufe "Streng geheim" ermächtige. Darüber hinaus hätten seine guten dienstlichen Leistungen und sein Einsatz im ISAF-Kontingent in Afghanistan keinen Eingang in die Wertung des Geheimschutzbeauftragten gefunden.

15Der Antragsteller beantragt,

die Feststellung eines Sicherheitsrisikos durch den Geheimschutzbeauftragten im Bundesministerium der Verteidigung in der erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3), ihm, dem Antragsteller, eröffnet am 28. August 2012, aufzuheben.

16Der Bundesminister der Verteidigung beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

17Er verteidigt den Inhalt der angefochtenen Entscheidung und weist ergänzend darauf hin, dass der Antragsteller in seiner Befragung durch den MAD und in seinen Äußerungen gegenüber dem Geheimschutzbeauftragten widersprüchliche Angaben über Inhalt und Umfang seiner Beziehung zu Frau K. gemacht habe. Insoweit habe er sich nicht nur widersprüchlich verhalten, sondern sei auch seiner Pflicht zur Meldung einer Beziehung zu einer Staatsangehörigen aus einem Staat nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG nicht gerecht geworden. Die Meldepflicht finde ihre Grundlage in den Sicherheitserklärungen, in denen es im letzten Satz vor der Unterschrift heiße: "Ebenso werde ich über neue Beziehungen in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 17 SÜG berichten". Bei Weißrussland handele es sich um einen Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG. Die Bekanntschaft des Antragstellers mit Frau K. stelle nicht nur einen losen Kontakt dar, sondern eine meldepflichtige Beziehung. Dadurch, dass er es unterlassen habe, über diese Beziehung zu einer weißrussischen Staatsangehörigen zu berichten, habe der Antragsteller seine Meldepflicht gemäß § 13 Abs. 2 SG verletzt. Dieses Fehlverhalten stelle ein Versagen im Kernbereich soldatischer Pflichten dar. Insbesondere von einem Geheimnisträger würden ein hohes Maß an Verlässlichkeit, Vertrauenswürdigkeit und Verantwortungsbewusstsein gefordert und die Einhaltung von Regeln und Vorschriften und der genaue Umgang mit Vorgaben zwingend erwartet. Wer diese Erwartungen nicht erfülle und sich über Vorschriften hinwegsetze, müsse damit rechnen, dass das Vertrauen des Dienstherrn in ihn nachhaltig gestört werde. Die Verstöße des Antragstellers gegen die genannten Vorschriften seien umso schwerwiegender, als er im Auslandseinsatz in sicherheitsempfindlicher Tätigkeit eingesetzt gewesen sei. Vor diesem Hintergrund komme den unzutreffenden Angaben des Antragstellers in seinen Sicherheitserklärungen 1996, 2002 und 2005 eine gravierende sicherheitsrechtliche Bedeutung zu. Der Umstand, dass der Antragsteller noch nach Bekanntwerden der sicherheitserheblichen Umstände an Auslandseinsätzen teilgenommen habe und im sicherheitsempfindlichen Bereich eingesetzt gewesen sei, stehe einer derzeit noch negativen Prognose nicht entgegen. Die durch den MAD gewonnenen Erkenntnisse könnten aus Gründen des Datenschutzes nicht pauschal an alle Dienststellenleiter bzw. an die für die Einplanung von Auslandseinsätzen zuständige personalbearbeitende Dienststelle weitergegeben werden. Diese hätten offensichtlich bei der Einplanung des Antragstellers für einen weiteren Auslandseinsatz keine Kenntnis von den sicherheitserheblichen Umständen gehabt. Zudem sei es allein Sache des Geheimschutzbeauftragten festzustellen, wie sich sicherheitserhebliche Umstände auf den Sicherheitsstatus einer Person auswirkten. Bei seiner Verwendung an der Schule für ... der Bundeswehr nehme der Antragsteller keine sicherheitsempfindliche Tätigkeit mehr wahr. Die positiven Leistungen des Antragstellers in sonstigen dienstlichen Bereichen könnten bestehende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit nicht relativieren oder kompensieren.

18Nach Feststellung des Geheimschutzbeauftragten im Begründungsschreiben vom 13. August 2012 hat der Antragsteller in seinen Sicherheitserklärungen die Frage in Nr. 7 ("Kontakte zu ausländischen Nachrichtendiensten oder zu Nachrichtendiensten der ehemaligen DDR, die auf einen Anbahnungs- oder Werbungsversuch hindeuten können") stets wahrheitsgemäß mit "ja" beantwortet und umfangreich berichtet.

19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Verfahrensakte des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - Az.: ... - und die Personalgrundakte des Antragstellers, Hauptteile A - D, haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.