Gründe

I

Der Kläger begehrt als Insolvenzverwalter von dem Beklagten, die Kündigung des Arbeitsverhältnisses der in Elternzeit befindlichen Beigeladenen uneingeschränkt für zulässig zu erklären.

Die Beigeladene war seit 2002 bei der M. GmbH als Trainerin für Computerprogramme beschäftigt. Im Jahre 2003 wurde die M. AG gegründet, um die Geschäfte der M. GmbH zu übernehmen. Der Geschäftsbetrieb der M. GmbH wurde 2005 eingestellt und ihre Aktiva wurden auf die M. AG übertragen.

Mit Schreiben vom 18. Dezember 2006 erklärte die Beigeladene gegenüber ihrer Arbeitgeberin, dass sie für ihr im Januar 2007 erwartetes Kind im Anschluss an den Mutterschutz drei Jahre Elternzeit in Anspruch nehme. Zum Ende des Jahres 2006 stellte auch die M. AG ihren Betrieb vollständig ein. Den außer der Beigeladenen noch vorhandenen vier Arbeitnehmern wurde zum 31. Dezember 2006 gekündigt. Zum gleichen Zeitpunkt endete auch das Mietverhältnis über die Geschäftsräume. Im Januar 2007 eröffnete das Amtsgericht das Insolvenzverfahren über das Vermögen der M. GmbH und der M. AG und bestellte jeweils den Kläger zum Insolvenzverwalter. In dieser Funktion beantragte der Kläger mit Schreiben vom 9. Februar 2007 bei der Beklagten, die ordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit der Beigeladenen für zulässig zu erklären. Im Rahmen ihrer Anhörung machte die Beigeladene gegenüber dem Beklagten geltend, dass ihr Ehemann privat krankenversichert sei und sie mangels Familienversicherung im Falle einer Kündigung in der Elternzeit nicht mehr beitragsfrei gesetzlich krankenversichert sei.

Mit Bescheid vom 5. April 2007 ließ der Beklagte (unter Ziffer 1 des Bescheids) zwar die Kündigung des Arbeitsverhältnisses der Beigeladenen zu. Er verband diese Zulassung aber in Ziffer 2 des Bescheids mit der "Auflage", die Kündigung dürfe

"nur so ausgesprochen werden, dass sie

a)

frühestens zum Zeitpunkt des endgültigen Erlöschens des Betriebes oder

b)

wenn abzusehen ist, dass das endgültige Erlöschen des Betriebes nach der beantragten Elternzeit der Betroffenen liegt, zum Ende der derzeit laufenden Elternzeit

wirksam wird."

Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Voraussetzungen für die Zulassung der Kündigung während der Elternzeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG lägen zwar vor, da die Stilllegung des Betriebes einen "besonderen Fall" im Sinne dieser Bestimmung darstelle und keinerlei Anhaltspunkte vorhanden seien, dass der Betrieb weitergeführt werden solle. Er mache aber von seinem Ermessen in der Weise Gebrauch, dass er einen späteren Zeitpunkt festlege, zu dem die Kündigung erst wirksam werden dürfe, um der Beigeladenen die beitragsfreie Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung länger zu erhalten. Der mit der Aufrechterhaltung des Arbeitsverhältnisses verbundene organisatorische Aufwand für die insolvente Arbeitgeberin erscheine demgegenüber zumutbar. Vom endgültigen Erlöschen des Betriebes sei auszugehen, wenn die Aktiengesellschaft im Handelsregister gelöscht sei.

Das Verwaltungsgericht hat die auf eine unbeschränkte Kündigung gerichtete Klage mit Urteil vom 24. Juli 2008 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Ermessensausübung des Beklagten sei rechtlich nicht zu beanstanden. In die von der Behörde zu treffende Abwägungsentscheidung seien zugunsten des Arbeitnehmers nicht nur die unmittelbaren arbeitsvertraglichen Rechte und Pflichten, sondern auch die damit jeweils verbundenen mittelbaren sonstigen Vor- und Nachteile - wie die beitragsfreie Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung - einzustellen. Denn ohne diesen Vorteil sehe sich der Arbeitnehmer gegebenenfalls gezwungen, trotz seiner Präferenz für die Elternzeit die versicherungspflichtige Tätigkeit beizubehalten. Eine Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses sei für den Arbeitgeber zumutbar, da während der Elternzeit keine Lohnzahlungspflicht bestehe und der organisatorische Aufwand gering sei.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter; er rügt eine Verletzung von § 18 Abs. 1 BEEG.

Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

II

Die Revision des Klägers ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht ist zwar rechtsfehlerfrei von der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage ausgegangen (1.). Es hätte jedoch der Klage auch in der Sache stattgeben müssen, da dem Kläger gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zum Elterngeld und zur Elternzeit (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz - BEEG) ein Anspruch gegen den Beklagten zusteht, die Kündigung des mit der Beigeladenen bestehenden Arbeitsverhältnisses uneingeschränkt für zulässig zu erklären (2.).

1. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zu Recht als statthafte Klageart angesehen. Denn bei der im Streit stehenden Einschränkung in Ziffer 2 des Bescheids vom 5. April 2007 handelt es sich um eine sog. Inhaltsbestimmung, die einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich ist (vgl. Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 <39>). Der Beklagte hat nämlich mit der Einschränkung in Ziffer 2 des Bescheids erkennbar eine Regelung darüber getroffen, wie der Kläger von der ihm in Ziffer 1 des Bescheids eingeräumten Kündigungsmöglichkeit Gebrauch machen darf. Diese Einschränkung ändert den Inhalt der Hauptregelung qualitativ, indem sie das genehmigte Verhalten selbst näher bestimmt. Sie enthält - ungeachtet der ausdrücklichen Bezeichnung als "Auflage" - nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt weder eine gesonderte Leistungsverpflichtung, die selbstständig zum Hauptinhalt des Verwaltungsakts hinzutritt, noch macht sie - wie es für eine Bedingung oder Befristung kennzeichnend wäre - die behördliche Zustimmung zur Kündigung vom Eintritt eines künftigen Ereignisses abhängig.

2. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage zu Unrecht abgewiesen. Der Kläger hat nach § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG einen Anspruch darauf, dass der Beklagte die Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit der Beigeladenen uneingeschränkt für zulässig erklärt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein besonderer Fall im Sinne dieser Vorschrift vorliegt, wenn ein Betrieb dauerhaft stillgelegt worden ist (2.1), und der Beklagte daher eine Ermessensentscheidung über die Zulässigkeitserklärung der Kündigung zu treffen hatte. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist aber mit § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG nicht vereinbar, soweit es die beitragsfreie Weiterversicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung als ermessenserheblichen Gesichtspunkt angesehen hat, der hier ungeachtet der dauernden Betriebsstilllegung eine inhaltliche Einschränkung der Zulässigkeitserklärung rechtfertige (2.2). Mangels sonstiger die Einschränkung tragender Gründe ist das Ermessen des Beklagten in der Weise reduziert, dass er dazu zu verpflichten ist, die Kündigung des Arbeitsverhältnisses der Beigeladenen uneingeschränkt für zulässig zu erklären (2.3).

2.1

Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BEEG darf der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis ab dem Zeitpunkt, von dem an Elternzeit verlangt worden ist, höchstens jedoch acht Wochen vor Beginn der Elternzeit, und während der Elternzeit nicht kündigen. In besonderen Fällen kann von der zuständigen Arbeitsschutzbehörde eine Kündigung aber ausnahmsweise für zulässig erklärt werden (§ 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG). Das Verwaltungsgericht hat - wie auch der Beklagte in seinem angegriffenen Bescheid - zu Recht angenommen, dass der auf der Tatbestandsseite des § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG genannte unbestimmte Rechtsbegriff des "besonderen Falles", der in vollem Umfang verwaltungsgerichtlicher Prüfung unterliegt, hier erfüllt ist.

Ein besonderer Fall im Sinne dieser Vorschrift ist nur anzunehmen, wenn außergewöhnliche Umstände es rechtfertigen, dass die vom Gesetz grundsätzlich als vorrangig angesehenen Interessen des Elternzeit in Anspruch nehmenden Arbeitnehmers hinter die Interessen des Arbeitgebers an der Auflösung des Arbeitsverhältnisses zurücktreten (Urteile vom 29. Oktober 1958 - BVerwG 5 C 88.56 - BVerwGE 7, 294 <297>, vom 21. Oktober 1970 - BVerwG 5 C 34.69 - BVerwGE 36, 160 <161>, vom 18. August 1977 - BVerwG 5 C 8.77 - BVerwGE 54, 276 <280 f.> zum Begriff des besonderen Falles in § 9 MuSchG). Dies ist bei einer dauerhaften Betriebsstilllegung in aller Regel der Fall.

Die ursprünglich zu § 9 MuSchG entwickelte Auslegung des Begriffs des besonderen Falles hat sich der Gesetzgeber des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes - gerade im Hinblick auf die rechtliche Bewertung der Betriebsstilllegung - ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien ausdrücklich zu Eigen gemacht. Soweit das Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz in seinem zweiten Abschnitt arbeitsrechtliche Bestimmungen über die Elternzeit bzw. Elternteilzeit enthält, knüpft es an die entsprechenden (Vorgänger-)Regelungen des Gesetzes über die Gewährung von Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub (Bundeserziehungsgeldgesetz - BErzGG) an. Dabei entspricht § 18 BEEG weitgehend der Sonderkündigungsvorschrift des § 18 BErzGG. Der Gesetzgeber hat schon in der Gesetzesbegründung zum Entwurf des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (BTDrucks 16/1889 S. 27) darauf hingewiesen, dass "die Regelungen der §§ 17 bis 21 des Bundeserziehungsgeldgesetzes inhaltlich unverändert übernommen" werden. In der Begründung zur Kündigungsschutzregelung des § 18 BErzGG des Regierungsentwurfs zum Bundeserziehungsgeldgesetz vom 16. August 1985 (BRDrucks 350/85) sind der Zweck der Ausnahmeregelung vom Kündigungsschutz und der Begriff des besonderen Falles dahingehend umschrieben worden:

"Dieser Kündigungsschutz kann aber nicht uneingeschränkt gelten. Es muss insbesondere ausgeschlossen werden, dass die wirtschaftliche Existenz des Betriebes gefährdet wird.

Deshalb sieht Satz 2 vor, dass die für den Arbeitsschutz zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle in besonderen Fällen ausnahmsweise die Kündigung für zulässig erklären kann. An die Stelle der starren Regelung, die bisher nach § 9a des Mutterschutzgesetzes eine Kündigung für die Dauer des Mutterschaftsurlaubs und zwei Monate danach ausnahmslos ausschloss, tritt die seit langem während der Schwangerschaft und bis acht bzw. zwölf Wochen nach der Entbindung geltende Regelung des § 9 Abs. 3 des Mutterschutzgesetzes.

Ein besonderer Fall, in dem die zuständige Behörde die Kündigung auch während des Erziehungsurlaubs für zulässig erklären kann, ist z.B. die Einstellung des Betriebes oder einer Betriebsabteilung, wenn der Arbeitnehmer nicht in einen anderen Betrieb des Unternehmens oder eine andere Betriebsabteilung umgesetzt werden kann. ..."

Die dauerhafte Stilllegung (Schließung) eines Betriebes kennzeichnet damit nach dem Willen des Gesetzgebers in aller Regel eine Lage, in der - auch während der Schutzzeit des § 18 Abs. 1 Satz 1 BEEG - ein besonderer Fall vorliegt, in welchem dem Interesse des Arbeitgebers an der Auflösung des Arbeitsverhältnisses Vorrang vor dem Interesse des Arbeitnehmers an der Erhaltung seines Arbeitsplatzes gebührt und die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung zugelassen werden kann. Denn die dauerhafte Betriebsstilllegung bewirkt, dass eine Beschäftigungsmöglichkeit für die Zukunft nicht mehr besteht, die Arbeitsvertragsparteien ihren wesentlichen Verpflichtungen (Arbeitsleistung auf der einen und Lohnzahlung auf der anderen) damit auf Dauer nicht mehr nachkommen können und deshalb eine wesens- und sinngerechte Fortsetzung der arbeitsvertraglichen Rechtsbeziehungen nicht mehr möglich ist (vgl. Urteil vom 18. August 1977, a.a.O., <281>; BAG, Urteil vom 20. Januar 2005 - 2 AZR 500/03 - AP Nr. 8 zu § 18 BErzGG).

Nach diesem - auch vom Verwaltungsgericht herangezogenen - Maßstab liegt hier ein besonderer Fall im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG vor, der den Beklagten ausnahmsweise zur Zulässigkeitserklärung der Kündigung ermächtigt. Denn nach den bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) und vom Beklagten nicht bestrittenen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist der Betrieb der M. GmbH bereits 2005 eingestellt und der Betrieb der M. AG, welche die Geschäfte der M. GmbH übernommen hatte und für welche die Beigeladene damit zuletzt tätig war, Ende 2006 auf Dauer stillgelegt worden. Auch der Beklagte hat im Bescheid vom 5. April 2007 keinerlei Anhaltspunkte dafür gesehen oder bezeichnet, dass der Betrieb in irgendeiner Form ganz oder teilweise weitergeführt werden kann oder soll. Dies haben die Beteiligten zudem in der mündlichen Verhandlung vor dem Revisionsgericht übereinstimmend bestätigt.

2.2

Zwar ist auch bei Vorliegen eines "besonderen Falles" im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG eine Ermessensentscheidung zu treffen, die es grundsätzlich nicht ausschließt, die Zustimmung zur Kündigung mit Neben- oder Inhaltsbestimmungen zu versehen. Der Beklagte hat allerdings sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, indem er die Zulässigkeitserklärung der Kündigung in der im Streit stehenden Weise inhaltlich eingeschränkt hat. Er hat verkannt, dass seine für die Einschränkung als tragend angeführte Erwägung, der Beigeladenen die beitragsfreie Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung zu erhalten, im Falle der dauerhaften Betriebsstilllegung nicht mehr vom Zweck der Ermächtigung gedeckt und daher ermessensfehlerhaft ist.

§ 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG, der hier zur Ermessensausübung ermächtigt und verpflichtet, ist auf den Bestand des Arbeitsverhältnisses selbst bezogen und soll vor der Kündigung als solcher und dem damit verbundenen Verlust des Arbeitsplatzes schützen. Die Vorschrift umfasst aber nicht den Schutz vor etwaigen nachteiligen sozialversicherungsrechtlichen Folgen einer Kündigung und sichert damit bei dauerhaft entfallender Beschäftigungsmöglichkeit auch nicht isoliert das Interesse der Beigeladenen am Fortbestand der beitragsfreien Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung.

Der Wortlaut des § 18 BEEG gibt zwar keinen Aufschluss darüber, welche Gesichtspunkte die zuständige Behörde ermessensfehlerfrei bei der Entscheidung über eine Zustimmung zur Kündigung berücksichtigen darf. Eine Beschränkung auf solche Gesichtspunkte, die auf den Fortbestand des Arbeitsverhältnisses selbst bezogen sind, folgt jedoch aus dem Sinn und Zweck des Kündigungsverbotes nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BEEG. Der mit dieser Vorschrift gewährte Kündigungsschutz zielt darauf ab, den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bei der Inanspruchnahme von Elternzeit die Sorge um ihren Arbeitsplatz zu nehmen. § 18 Abs. 1 BEEG soll gewährleisten, dass ihr Arbeitsverhältnis während der Elternzeit grundsätzlich im rechtlichen Bestand durch Kündigung unverändert bleibt (vgl. LAG Schleswig-Holstein, Urteil vom 1. März 2007 - 4 Sa 553/06 - [...]). Dieser Schutzzweck umschreibt und begrenzt auch die Gesichtspunkte, die bei der im Ausnahmefall eröffneten Befugnis, der Kündigung zuzustimmen, berücksichtigt werden dürfen. Der Fortbestand des Arbeitsverhältnisses soll jedenfalls in den Fällen, in denen das Arbeitsverhältnis nicht ohnehin befristet ist, für die Dauer der Elternzeit den Eltern Planungssicherheit eröffnen. Ihnen soll die Perspektive gegeben werden, nach Ablauf der Elternzeit wieder in dem Arbeitsverhältnis tätig werden zu können. Der Gewährleistung dieser Zielsetzung entspricht während der Dauer der Elternzeit auch die rechtliche Möglichkeit, diese vorzeitig zu beenden oder zu unterbrechen, soweit der Arbeitgeber zustimmt (§ 16 Abs. 3 Satz 1 BEEG). Der Kündigungsschutz nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BEEG setzt mithin ein Arbeitsverhältnis voraus, das - die Inanspruchnahme der Elternzeit hinweggedacht - sinnvoll Bestand haben kann. Nur in diesem Rahmen wird dem Elternteil eine - an den Fortbestand des Arbeitsverhältnisses anknüpfende - Planungssicherheit gewährleistet. Nicht mehr geschützt ist das Interesse eines Elternteils an einer sozialversicherungsrechtlichen Absicherung, die nur an den Fortbestand des Arbeitsverhältnisses anknüpft.

Die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt, dass diese auf den Fortbestand eines inhaltlich nicht sinnentleerten Arbeitsverhältnisses bezogene Zweckbestimmung die inhaltliche Reichweite der Ermächtigungsnorm begrenzt. Im Regierungsentwurf vom 16. August 1985 (BRDrucks 350/85) heißt es in der Begründung zur Regelung des Sonderkündigungsschutzes für im Erziehungsurlaub befindliche Arbeitnehmer (§ 18 BErzGG), die - wie oben dargelegt - in § 18 Abs. 1 BEEG der Sache nach übernommen wurde:

"Das Ziel des Gesetzes, die ständige Betreuung eines Kindes in der ersten Lebensphase durch einen Elternteil zu fördern und mehr Wahlfreiheit für die Entscheidung zwischen Tätigkeit in der Familie und außerhäuslicher Erwerbstätigkeit zu schaffen, kann nur erreicht werden, wenn die Mutter oder der Vater in der Regel während der Zeit des Erziehungsurlaubs keine Kündigung zu befürchten braucht. ..."

Es fehlt danach jeder Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber mit der ausnahmsweisen Möglichkeit in § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG, zugunsten des Arbeitgebers die Kündigung von in Elternzeit befindlichen Arbeitnehmern zu gestatten, die betroffenen Arbeitnehmer auch vor etwaigen sozialversicherungsrechtlichen Folgen einer Kündigung eines im Übrigen sinnvoll nicht mehr fortzusetzenden Arbeitsverhältnisses hat schützen wollen. Hätte der Gesetzgeber den Schutz der Arbeitnehmer bei der Ermessensentscheidung nach § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG hierauf erweitern und damit auch auf die erst an das Arbeitsverhältnis anknüpfende und in diesem Sinne außerhalb des Arbeitsverhältnisses stehende (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15. Februar 2000 - 4 L 41/00 - [...] Rn. 8) isolierte krankenversicherungsrechtliche Absicherung erstrecken wollen, die nur Folge und nicht Zweck des fortbestehenden Arbeitsverhältnisses ist, hätte dies im Gesetz selbst oder zumindest in den Gesetzesmaterialien seinen Niederschlag finden müssen. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Die Aufrechterhaltung eines im Übrigen sinnentleerten Arbeitsverhältnisses allein wegen des Fortbestands eines eigenständigen, beitragsfreien Krankenversicherungsschutzes wäre auch nicht der einzige Weg, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die sich für die Inanspruchnahme von Elternzeit entschieden haben, einen (beitragsfreien) Krankenversicherungsschutz zu gewährleisten. Der Gesetzgeber hätte hierfür - was ihm freistünde und systematisch auch näher läge - das Fortbestehen der Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung nicht nur für die Dauer des Bezugs von Elterngeld und die Inanspruchnahme von Elternzeit anordnen (§ 192 Abs. 1 Nr. 2 SGB V), sondern auch dann auf die gesamte Elternzeit erstrecken können, wenn das Beschäftigungsverhältnis vor Ablauf der Inanspruchnahmefristen des § 15 BEEG vom Arbeitgeber zulässig aufgelöst wird. Dies hat der Gesetzgeber - anders als in den von § 192 Abs. 2 SGB V erfassten Fällen - aber nicht getan.

Es begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber Personen, die über die Bezugsdauer von Elterngeld hinaus Elternzeit in Anspruch nehmen wollen, bei denen dann aber - aus welchen Gründen auch immer - wegen Beendigung des Arbeitsverhältnisses und damit auch der Elternzeit der (beitragsfreie) Fortbestand der Krankenversicherung entfällt, nicht anderweitig einen eigenständigen (beitragsfreien) Krankenversicherungsschutz eröffnet. Mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung sind diese Personen, soweit sie im Übrigen die Voraussetzungen des § 119 SGB III erfüllen, arbeitslos. Nach der auf die Elternzeit übertragbaren Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (Urteil vom 17. Juni 1999 - B 12 KR 22/98 R - SozR 3-2500 § 192 Nr. 6) zu § 15 BErzGG, welcher der erkennende Senat folgt, ist es nicht verfassungswidrig, dass bisher versicherungspflichtige Arbeitslose während einer dem Erziehungsurlaub entsprechenden Zeit der Kindesbetreuung nicht nach § 192 Abs. 1 Nr. 2 SGB V Pflichtmitglieder bleiben. Dann aber ist es auch nicht verfassungsrechtlich geboten, zur Aufrechterhaltung des Krankenversicherungsschutzes die Interessen und Belange, die zugunsten des Arbeitnehmers bei der Ermessensentscheidung nach § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG berücksichtigt werden dürfen, auf den isolierten Fortbestand des (beitragsfreien) Krankenversicherungsschutzes zu erweitern.

Der systematische Vergleich mit § 9 MuSchG bestätigt ebenfalls, dass der Kündigungsschutz nach § 18 BEEG nicht dem Interesse am Fortbestand eines sinnentleerten Arbeitsverhältnisses dient. § 18 BEEG ist - wie die oben dargestellten Gesetzesmaterialien belegen - in Anlehnung an die rechtsähnliche Regelung des § 9 MuSchG als präventives Kündigungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet, wobei nur die behördliche Zulässigkeitserklärung die grundsätzliche Sperre des Kündigungsverbots beseitigen und so erst die Voraussetzung für eine zulässige Ausübung schaffen kann. Zu § 9 MuSchG hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 18. August 1977, a.a.O.) ausgeführt:

"Der mutterschutzrechtliche Kündigungsschutz dient nicht der Versorgung der Arbeitnehmerin (vgl. Bundesarbeitsgericht, Großer Senat, Beschluss vom 26. April 1956 <BAG 3, 66, 72>). Auf eine solche Versorgung liefe es aber faktisch hinaus, wenn der Arbeitgeber grundsätzlich verpflichtet bliebe, trotz Stilllegung des Betriebes während der Schutzfrist unter wirtschaftlich sinnwidriger Aufrechterhaltung eines seines Wesens endgültig entkleideten Arbeitsverhältnisses weiter Lohn (Gehalt) zu zahlen."

Die Erwägung, dass der Kündigungsschutz nicht der Aufrechterhaltung eines sinnwidrigen Arbeitsverhältnisses dient, gilt sinngemäß auch für § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG. Zwar geht es im Rahmen der Elternzeit nicht um eine - den Arbeitgeber belastende - Lohnfortzahlung, weil die Hauptpflichten aus dem Arbeitsvertrag ohnehin ruhen. Dies ändert aber nichts daran, dass bei einer vollständigen Betriebsstilllegung und dem damit verbundenen Wegfall der Beschäftigungsmöglichkeit auch für § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG eine Betrachtung, die allein auf die krankenversicherungsrechtlichen Konsequenzen bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses abstellte, lediglich dem Schutz eines sinnentleerten Arbeitsverhältnisses diente und deshalb nicht mehr vom Regelungszweck der Schutznorm und damit vom Sinn und Zweck dieser Ermessensermächtigung gedeckt ist. Insoweit hat der Gesetzgeber im Übrigen mit einer speziellen Regelung in dem bereits erwähnten § 192 Abs. 2 SGB V das Fortbestehen der Krankenversicherung während der Schwangerschaft auch für den Fall angeordnet, dass der Arbeitgeber das Beschäftigungsverhältnis zulässig auflöst.

2.3

Der Kläger hat, was das Revisionsgericht auf der Grundlage der vom Verwaltungsgericht festgestellten Tatsachen in der Sache selbst entscheiden kann (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO), einen Anspruch aus § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG darauf, dass der Beklagte die Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit der Beigeladenen uneingeschränkt für zulässig erklärt. Das dem Beklagten nach dieser Vorschrift zustehende Ermessen ist nämlich - wie mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörtert und auch vom Beklagten nicht in Frage gestellt - mangels eines erkennbaren sonstigen Grundes dahin reduziert, dass sich nur eine Zulässigkeitserklärung der Kündigung ohne eine Einschränkung als rechtmäßig darstellt. Ob bei Erfüllung des Tatbestands des § 18 Abs. 1 Satz 2 BEEG, d.h. bei Vorliegen eines besonderen Falles im Sinne dieser Vorschrift, von einem sog. intendierten Ermessen in Richtung auf eine (uneingeschränkte) Zulässigkeitserklärung der Kündigung auszugehen oder ob im Falle der Betriebsstilllegung stets eine entsprechende Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist, bedarf hier keiner weiteren Erörterung und Entscheidung.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Es entspricht nicht der Billigkeit, ihre Kosten nach § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, da sie keinen Antrag gestellt und deshalb nach § 154 Abs. 3 VwGO nicht am Kostenrisiko teilgenommen hat (vgl. Urteile vom 28. November 2001 - BVerwG 8 C 26.01 - Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8, vom 15. Mai 2008 - BVerwG 5 C 25.07 - BVerwGE 131, 153 <162>).

...

Beschluss:

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).