Gründe

I

Die Kläger sind Landwirte. Sie begehren die Festsetzung eines höheren Referenzbetrages zur Ermittlung ihrer Betriebsprämie im Jahr 2005 aufgrund von Investitionen.

Sie beantragten am 11. Mai 2005 die Festsetzung der Zahlungsansprüche im Rahmen der Betriebsprämie auf der Grundlage der im Flächen- und Nutzungsnachweis angegebenen Flächen. Gleichzeitig beantragten sie als Betriebsinhaber in besonderer Lage die Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller Beträge (BIB) aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen sowie die Zuweisung eines BIB-Anteils für die Extensivierungsprämie Rinder, weil sie investiert hätten, um die Produktionskapazität von 42 auf 85 Mutterkühe und 56 Färsen und von 30 auf 70 männliche Rinder zu erhöhen. Die Baumaßnahmen zur Stallerweiterung gingen auf einen Betriebsverbesserungsplan von 1996 zurück und seien im Jahre 2003 abgeschlossen worden.

Das Amt für Landwirtschaft und Forsten Kaufbeuren setzte mit Bescheid vom 16. Februar 2006 die Zahlungsansprüche der Kläger zur Beantragung von EG-Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämie fest, lehnte aber die Zuweisung betriebsindividueller Beträge als Betriebsinhaber in besonderer Lage aufgrund betrieblicher Investitionen ab, weil die zusätzlichen Beträge die gesetzlichen Mindestwerte nicht erreichten. Den Widerspruch der Kläger wies die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten mit Widerspruchsbescheid vom 24. August 2006 zurück. Die Zuteilung von Zahlungsansprüchen wegen Investitionen zur Erweiterung des Viehbestandes setze voraus, dass der zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 mindestens zu 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sei. Bei einer geplanten Erhöhung des Viehbestandes von 70 auf 136,1 Mutterkühe und von 30 auf 70 männliche Rinder hätten deshalb im Betrieb der Kläger am 31. Dezember 2004 mindestens 103 Mutterkühe und 50 männliche Rinder vorhanden sein müssen; tatsächlich seien aber nur 66 Mutterkühe und 31 männliche Rinder vorhanden gewesen. Hinzu komme, dass mit den Investitionen eine Erweiterung des Bestandes an männlichen Rindern nach dem Investitionsplan nicht beabsichtigt gewesen sei.

Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger vorgetragen, sie hätten im Vertrauen auf den Fortbestand der alten sektoralen Prämienregelungen 309 040 € in Gebäude und 151 725 € in den Zukauf von Flächen investiert. Ställe dienten immer zugleich der Nachzucht männlicher wie weiblicher Rinder; auch dem Amt für Landwirtschaft Kaufbeuren sei bekannt gewesen, dass der - fortgeschriebene - Investitionsplan auch die Erweiterung des männlichen Rinderbestandes vorgesehen habe. Im Durchschnitt des Jahres 2004 hätten sie 130 Kühe einschließlich prämienberechtigter Färsen und 71 männliche Rinder gehalten. Wegen des Auslaufens der Schlachtprämie hätten sie ihren Viehbestand gegen Ende des Jahres bis auf die Anzahl von Rindern vermindert, die von den Kreditgebern verlangt worden sei. Mit der Einführung der Stichtagsregelung durch die Betriebsprämiendurchführungsverordnung, die erst am 9. Dezember 2004 verkündet wurde, hätten sie nicht rechnen können, zumal vergleichbare Bestimmungen in den europäischen Nachbarländern fehlten.

Mit Urteil vom 25. September 2007 hat das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Beklagten verpflichtet, den Klägern zusätzliche betriebsindividuelle Beträge aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen unter Zugrundelegung der von den Klägern geschaffenen zusätzlichen Produktionskapazitäten bei Mutterkühen und männlichen Rindern zuzuweisen, und dessen Bescheide aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen. Die Berufung des Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 6. Mai 2008 zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen übereinstimmend: Die gesetzliche Bestimmung, dass der zusätzliche Viehbestand "bis zum 31. Dezember 2004" mindestens zu 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein müsse, sei dahin auszulegen, dass er bis zum 31. Dezember 2004 mindestens einmal im Betrieb vorhanden sein oder gewesen sein müsse, nicht aber gerade an diesem Tage. Andernfalls hätte der Verordnungsgeber anordnen müssen, dass der zusätzliche Viehbestand "am" 31. Dezember 2004 vorhanden sein müsse. Dass in einer Nachbarvorschrift vorausgesetzt werde, dass zusätzliche Produktionskapazitäten "bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens einmal" in Höhe von 50 vom Hundert genutzt worden seien, schließe die Annahme nicht aus, dass beide Bestimmungen trotz der Wortlautabweichung inhaltsgleich seien. Ein Grund für eine Verschiedenbehandlung der beiden Fallgruppen lasse sich auch nicht erkennen. Gegen eine strenge Stichtagsregelung sprächen aber vor allem Sinn und Zweck der Regelung sowie verfassungsrechtliche Gründe. Die Regelung bezwecke den Nachweis der Ernsthaftigkeit einer getätigten Investition. Dies werde bei beiden Auslegungen erreicht. Die Auslegung als strenge Stichtagsregelung führe aber für die betroffenen Landwirte zusätzlich zu dem Zwang, einen Viehbestand über das Jahresende 2004 hinaus zu halten und damit darauf zu verzichten, die Ende 2004 auslaufende Möglichkeit, Schlachtprämien zu beantragen, noch auszunutzen. Ein derart unwirtschaftliches Verhalten habe der Verordnungsgeber nicht fördern wollen. Es sei auch sehr fraglich, ob die mit einer Stichtagsregelung verbundene Ungleichbehandlung auf diesem Hintergrund hinlänglich gerechtfertigt wäre. Hinzu komme, dass die Stichtagsregelung erst am 10. Dezember 2004 in Kraft getreten sei, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die betroffenen Landwirte die Entscheidung, ihren Viehbestand zu reduzieren, kaum mehr aus eigener Nachzucht hätten revidieren können.

Zur Begründung seiner Revision bringt der Beklagte vor: Die Vorschrift sei eine Stichtagsregelung, wie sich aus Wortlaut, Systematik und ihrem Zweck ergebe und zudem im Gesetzgebungsverfahren betont worden sei. Es solle sichergestellt werden, dass die eigene Nachzucht nicht alsbald verkauft, sondern zur Aufstockung des Tierbestandes genutzt werde. Dieses Ziel laufe auch nicht der wirtschaftlichen Vernunft zuwider. Ein Zwang, vor Ende 2004 noch möglichst viele Tiere schlachten zu lassen, habe nicht bestanden. Zum einen sei die Zucht von Schlachtrindern trotz des Auslaufens der bisherigen Schlachtprämie auch im Jahre 2005 noch gewinnbringend gewesen. Zum anderen sei die Gewährung der Schlachtprämie bis Ende Februar 2005 verlängert worden.

Die Kläger verteidigen die Entscheidungen der Vorinstanzen.

Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Revision.

II

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Der Entscheidung des Rechtsstreits sind die Vorschriften zugrunde zu legen, die sich für das Antragsjahr 2005 Geltung beilegen.

Maßgeblich ist demnach § 15 der Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPrämDurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3204) in der Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl I S. 1213). Die Betriebsprämiendurchführungsverordnung beruht formell auf § 8 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) in der Fassung des Art. 4 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) und fügt sich inhaltlich in die Regelungen des Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) in der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861; vgl. die Neubekanntmachung vom 26. Juli 2004, BGBl I S. 1868) ein.

Mit § 15 BetrPrämDurchfV wurde Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung (ABl EG Nr. L 141 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABl EG Nr. L 63 S. 17) umgesetzt. Diese Verordnung dient der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe usw. (ABl EG Nr. L 270 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 (ABl EG Nr. L 206 S. 20).

2. Nach Art. 33 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates können Betriebsinhaber unter bestimmten Voraussetzungen die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen. Anhang VI führt diejenigen (sektoralen) Direktzahlungen auf, die von der Betriebsprämienregelung erfasst und abgelöst werden sollen; hierzu zählen auch verschiedene Prämien nach der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl EG Nr. L 160 S. 21). Die Betriebsprämie wird auf der Grundlage eines Referenzbetrages ermittelt, der nach Art. 37 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Grundsatz dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen entspricht, die der Betriebsinhaber im Rahmen der Stützungsregelungen nach Anhang VI in den Jahren 2000, 2001 und 2002 bezogen hat.

Die Referenzbeträge werden nach Art. 42 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 linear um höchstens 3 % gekürzt, um eine nationale Reserve zu bilden. Diese soll nach Art. 42 Abs. 4 der Verordnung unter anderem dazu verwendet werden, um Referenzbeträge für Betriebsinhaber festzulegen, die sich in einer besonderen Lage befinden. In Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 hat die Kommission hierzu bestimmt, dass derartige Zahlungsansprüche ein Betriebsinhaber erhält, der bis spätestens 15. Mai 2004 gemäß im Einzelnen festgelegter weiterer Voraussetzungen in Produktionskapazitäten investiert oder Flächen gekauft hat.

In Deutschland wird der Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie gemäß § 5 BetrPrämDurchfG für jeden Betriebsinhaber aus einem betriebsindividuellen Betrag (BIB) und einem flächenbezogenen Betrag (FBB) festgesetzt. In den betriebsindividuellen Betrag fließen für das Jahr 2005 Beträge der in § 5 Abs. 2 BetrPrämDurchfG genannten Direktzahlungen ein, darunter nach Nr. 1 auch für die Produktion von Rindfleisch mit den Direktzahlungen Sonderprämie für männliche Rinder, Mutterkuhprämie einschließlich der Zahlungen für Färsen, Schlachtprämie für Kälber sowie Extensivierungsprämie in bestimmter Höhe. Gemäß § 5 Abs. 6 BetrPrämDurchfG erfolgt eine Änderung in der Festsetzung eines Referenzbetrages ausschließlich zugunsten oder zulasten der nationalen Reserve.

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfV wird in Fällen zu berücksichtigender Investitionen im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 bei der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag entsprechend § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 3 BetrPrämDurchfG auf der Grundlage der durch die Investition bis zum Ablauf der Antragsfrist nachgewiesenen zusätzlichen Produktionskapazität berechnet. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV werden Erhöhungen des betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung des Referenzbetrages nur berücksichtigt, wenn die Investition unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität und zu einer gewissen Mindesterhöhung des Referenzbetrages führt. Gemäß § 15 Abs. 4 Satz 1 BetrPrämDurchfV muss der Betriebsinhaber nachweisen, dass mit der Durchführung des Plans oder Programms, in dem die Investition vorgesehen ist, spätestens am 15. Mai 2004 begonnen worden ist. Hierzu müssen gemäß Satz 2 die vorgesehenen Verträge einschließlich der Verträge über erforderliche Viehzukäufe bis zu diesem Zeitpunkt zu 50 vom Hundert oder mindestens zu 20 000 € geschlossen und gemäß Satz 3 bis zum 15. Mai 2005 in mindestens diesem Umfang erfüllt sein. Ist darüber hinaus im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht vorgesehen, so muss dieser zusätzliche Viehbestand gemäß § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein.

3. § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist dahin auszulegen, dass der im Investitionsplan vorgesehene zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht am 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein muss. Die Vorschrift enthält in diesem Sinne eine Stichtagsregelung. Die Auffassung des Berufungsgerichts, es genüge, wenn die geforderte Anzahl zusätzlicher Tiere vor dem 1. Januar 2005 wenigstens einmal im Betrieb vorhanden gewesen ist, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Schon der Wortlaut spricht für die Annahme einer Stichtagsregelung. § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV verlangt, dass die zusätzlichen Tiere bis zum 31. Dezember 2004 vorhanden sein müssen, nicht dass sie bis zu diesem Zeitpunkt einmal im Betrieb vorhanden gewesen sein müssen. Die Wahl des Präsens ist eindeutig. Diese Eindeutigkeit geht nicht dadurch wieder verloren, dass die zusätzlichen Tiere nach dem Wortlaut "bis zum" - statt "am" - 31. Dezember 2004 im Betrieb vorhanden sein müssen. Die Wendung "bis zum" ist dem Umstand geschuldet, dass die Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht nicht plötzlich geschieht, sondern sich als länger andauernder Vorgang darstellt.

Der Verordnungsgeber hat auch bewusst eine Stichtagsregelung getroffen. Die Vorschrift wurde - seinerzeit als § 15 Abs. 4 Satz 2 - auf Verlangen des Bundesrates in die ursprüngliche Verordnungsfassung eingefügt. Zur Begründung hat der Bundesrat ausgeführt, im Falle der Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht könne die Ernsthaftigkeit der Investition dadurch nachgewiesen werden, dass der erweiterte Viehbestand "zum Stichtag 31. Dezember 2004" mindestens in der in Satz 2 festgelegten Höhe im Betrieb vorhanden sei (BRDrucks 728/04 <Beschluss> S. 4). Damit sollte der Vorschlag der Bundesregierung für den Fall der Erweiterung aus eigener Nachzucht ergänzt werden. Für den anderen Fall der Erweiterung des Viehbestandes im Wege des Zukaufs hatte bereits der Entwurf der Bundesregierung eine ausdrücklich als solche bezeichnete Stichtagsregelung vorgesehen. § 15 Abs. 4 Satz 1 der Entwurfsfassung, der § 15 Abs. 4 Satz 1 bis 3 BetrPrämDurchfV der im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Fassung entspricht, hatte vorgesehen, dass der Betriebsinhaber nachweisen müsse, die im Investitionsplan vorgesehenen Kaufverträge bis zum 15. Mai 2004 in einem bestimmten Umfang abgeschlossen und bis zum 15. Mai 2005 in diesem Umfang auch vollzogen zu haben. Bereits damals hatte Einigkeit bestanden, dass das auch vorgesehene Verträge über Viehzukäufe einschließen sollte (vgl. BRDrucks 728/04 <Beschluss> S. 4), wie dies § 15 Abs. 4 Satz 2 BetrPrämDurchfV in der Fassung der im vorliegenden Rechtsstreit anwendbaren Ersten Änderungsverordnung dann klarstellte. Auch für die beiden Termine des 15. Mai 2004 und des 15. Mai 2005 hatte es in der Entwurfsbegründung geheißen, maßgeblicher Anknüpfungspunkt für den Vertrauensschutz sei die bis zu einem "Stichtag" realisierte Investition (BRDrucks 728/04 S. 30).

§ 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV unterscheidet sich damit von § 15 Abs. 5a Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV. Dort ist bestimmt, dass - zusätzlich zu den in den vorangehenden Absätzen genannten Anforderungen - Investitionen in Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder oder zur Mast von Kälbern, die in der Zeit vom 1. Januar bis zum Ablauf des 15. Mai 2004 fertig gestellt worden sind, im Regelfalle nur berücksichtigt werden, wenn die zusätzlichen Produktionskapazitäten "bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens einmal" in Höhe von 50 vom Hundert für die Produktion von männlichen Rindern oder Kälbern "genutzt worden sind". Die Wahl des Perfekts und der Zusatz "mindestens einmal" belegen, dass eine Nutzung während des zurückliegenden Jahres 2004 genügt. Der Unterschied zu § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV findet seinen Grund in der Verschiedenheit des jeweiligen Regelungszusammenhanges. § 15 Abs. 2 bis 4a und damit auch § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV betrifft die Vermehrung der sächlichen Produktionskapazitäten. In den nachfolgenden Bestimmungen des § 15 Abs. 5 bis 7a BetrPrämDurchfV wird zusätzlich für Sektoren, für die Direktzahlungen nur aufgrund eines entsprechenden Prämienrechts oder Anbauvertrages gewährt werden, festgelegt, dass solche Rechte für die geplante Produktionserweiterung im Betrieb grundsätzlich bis zum 15. Mai 2004 auch vorhanden sein müssen. Ohne den Erwerb dieser Rechte wären die Investitionen für Direktzahlungen nicht einsetzbar (vgl. BRDrucks 728/04 S. 30). So werden Investitionen in die Produktionskapazitäten der Mutterkuhhaltung - selbst wenn die Zahl der Stallplätze und der Tiere erhöht wurde - nur berücksichtigt, wenn bis zum 15. Mai 2004 die der zusätzlichen Produktionskapazität entsprechenden Prämienansprüche erworben worden sind (§ 15 Abs. 5 BetrPrämDurchfV; vgl. Art. 7 der Verordnung <EG> Nr. 1254/1999). Bei männlichen Rindern oder Kälbermast muss deshalb nicht nur der Viehbestand erhöht worden sein (§ 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV), vielmehr müssen für diesen zusätzlichen Tierbestand auch Sonderprämien für männliche Rinder gewährt worden sein, oder der zusätzliche Tierbestand muss zur Produktion von Kälbern geführt haben, für deren Schlachtung Prämien gezahlt wurden (§ 15 Abs. 5a Satz 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV; vgl. Art. 4, Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung <EG> Nr. 1254/1999). Nur für den Sonderfall, dass die Investitionen vor Beginn des Jahres 2004 noch nicht abgeschlossen waren, soll genügen, dass die zusätzlichen Produktionskapazitäten während des Jahres 2004 zu wenigstens 50 vom Hundert für die Produktion von männlichen Rindern oder Kälbern genutzt (und hierfür Prämien gezahlt) worden sind.

4. Verfassungsrecht zwingt nicht zu einer anderen Auslegung.

a) Das Berufungsgericht meint, eine Stichtagsregelung sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht vereinbar, weil sie vom Normzweck nicht geboten sei. Für den Normzweck, die Ernsthaftigkeit der ins Werk gesetzten Investition zu belegen, genüge der Nachweis, dass die geplante Erweiterung des Viehbestandes zu irgendeinem Zeitpunkt vor dem 1. Januar 2005 einmal zu 50 vom Hundert realisiert worden sei. Darüber hinaus zu verlangen, dass der erweiterte Viehbestand auch noch am 31. Dezember 2004 vorhanden sei, diene dem ganz anderen Zweck, den Betriebsinhaber daran zu hindern, noch im Jahr 2004 möglichst viele Schlachtprämien zu erzielen; das sei vom Normzweck eines Ernsthaftigkeitsnachweises nicht geboten und verlange angesichts des Auslaufens der Schlachtprämie zudem ein unwirtschaftliches Verhalten.

Dem kann nicht gefolgt werden. Richtig ist der rechtliche Ausgangspunkt, wonach durch eine Stichtagsregelung entstehende Härten nur hingenommen werden müssen, wenn die Einführung eines Stichtages notwendig und die Wahl des Zeitpunkts, orientiert am gegebenen Sachverhalt, sachlich vertretbar ist (BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 1 BvR 564/84 u.a. - BVerfGE 75, 78 <106>). Allerdings steht dem Normgeber insofern ein weiter Einschätzungsspielraum zu; das Gericht ist auf die Prüfung beschränkt, ob er seinen Spielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (BVerfG, Beschlüsse vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 <89> und vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <107 f.>; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - BVerwG 5 C 10.05 - BVerwGE 126, 33 <Rn. 66> = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 108). Dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum im vorliegenden Falle sachwidrig genutzt hätte, lässt sich nicht feststellen.

Mit dem Jahr 2005 wurden die bislang produktionsbezogenen Stützungszahlungen auf eine einheitliche Stützungszahlung für jeden landwirtschaftlichen Betrieb - die sog. Betriebsprämie - umgestellt. Der Betrieb erhält seither Zahlungsansprüche je Hektar Betriebsfläche, die zunächst auf der Grundlage der dem Betrieb bislang zustehenden Direktzahlungen ermittelt wurden, während der Jahre 2009 bis 2013 aber innerhalb einer Region einander angeglichen werden sollen (vgl. § 6 BetrPrämDurchfG; vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvF 4/05 - DVBl 2009, 178). Im Rahmen dieses Systems wurde die Betriebsprämie für das Jahr 2005 deshalb teilweise auf der Grundlage der dem Betrieb im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 gewährten produktionsbezogenen Direktzahlungen (sog. betriebsindividueller Betrag) berechnet (vgl. § 5 Abs. 1 und 2 BetrPrämDurchfG). Den dem Betrieb in diesen Jahren tatsächlich gewährten Direktzahlungen wurden diejenigen Direktzahlungen im Wesentlichen gleichgestellt, die der Betrieb aufgrund von Investitionen zur Ausweitung seiner Produktionskapazitäten erlangt hätte, wäre das bisherige System produktionsbezogener Stützungszahlungen nach 2004 fortgeführt worden. Diese Vergünstigung dient dem Vertrauensschutz. Es ist sachgerecht, sie an den Nachweis zu knüpfen, dass die fragliche Investition auch ins Werk gesetzt wurde, indem sie bis zu einem bestimmten Stichtag tatsächlich zu einer Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes geführt hat. Ebenso ist sachgerecht, zusätzlich den Nachweis zu verlangen, dass die Erhöhung der Produktionskapazitäten auch zu erhöhten Stützungszahlungen in bestimmten Produktionssektoren hätte führen können (vgl. Beschluss vom 8. September 2008 - BVerwG 3 B 52.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 7).

Es sprach auch nichts dagegen, im Rahmen des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV hierfür den 31. Dezember 2004 festzulegen. Die Vorschrift steht im Regelungszusammenhang des § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV. Diese Bestimmung regelt, bis zu welchem Zeitpunkt geplante Investitionen tatsächlich zu einer Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes geführt haben müssen. Geplante Liefer-, Pacht-, Kauf- oder Leistungsverträge müssen bis zum 15. Mai 2004 in einem Umfang von mindestens 50 vom Hundert oder von mindestens 20 000 € abgeschlossen und bis zum 15. Mai 2005 in diesem Umfang auch erfüllt sein. Hierzu gehören auch die geplanten Verträge über die erforderlichen Viehzukäufe. Das ist dahin zu verstehen, dass auch eine geplante Erhöhung des Viehbestandes durch Zukauf bis zum 15. Mai 2004 in Höhe von 50 vom Hundert eingeleitet und bis zum 15. Mai 2005 realisiert worden sein muss; insofern findet eine Verrechnung mit anderen Punkten des Investitionsplanes nicht statt. Müssen aber geplante Kaufverträge über neue Tiere wenigstens zur Hälfte bis zum 15. Mai 2004 geschlossen und innerhalb des nachfolgenden Jahres auch vollzogen sein, so ist es keinesfalls sachwidrig, dass eine geplante Erhöhung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht bis zum 31. Dezember 2004 wenigstens zur Hälfte erfolgt sein muss.

Vor allem ist nicht sachwidrig, dass der Verordnungsgeber den Vertrauensschutz versagt, wenn ein einmal bereits erhöhter Viehbestand vor dem 31. Dezember 2004 wieder unter die 50-vom-Hundert-Grenze reduziert worden ist. In diesen Fällen liegt eine auf Dauer berechnete Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes nicht vor. Hiergegen können die Kläger nicht auf die üblichen Schwankungen im Tierbestand eines Betriebes verweisen. Derartigen Schwankungen trägt die Verordnung schon dadurch Rechnung, dass sie für den Ernsthaftigkeitsnachweis eine Verwirklichung des Investitionsplanes in Höhe von (nur) 50 vom Hundert genügen lässt; Bestandsschwankungen oberhalb dieser Mindestgrenze sind damit unschädlich. Ebenso wenig können die Kläger anführen, die Mindestgrenze habe sie daran gehindert, Tiere zu schlachten und so die erhöhten Produktionskapazitäten bestimmungsgemäß zu nutzen. Die Schlachtung von Tieren (mit Ausnahme von Kälbern) stellt keine bestimmungsgemäße Nutzung der erhöhten Produktionskapazitäten dar und bewegt sich damit außerhalb der Vertrauensschutzregelung. Anlass für Vertrauensschutz besteht von vornherein nur im sachlichen Rahmen der Betriebsprämie. Die Betriebsprämie erfasst aber nur die Schlachtprämie für Kälber, nicht hingegen diejenige für andere Rinder (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. cc BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung <EG> Nr. 1254/1999). Die anderen von der Betriebsprämie erfassten Direktzahlungen für Rinder sind keine Schlacht-, sondern Halteprämien. Das versteht sich für die Mutterkuhprämie von selbst (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. bb BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 6 ff. der Verordnung <EG> Nr. 1254/1999), gilt aber auch für die Sonderprämie für männliche Rinder, auch wenn diese tatsächlich in aller Regel im Zeitpunkt der Schlachtung (oder der Ausfuhr) beantragt und gewährt wird (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. aa BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 4 der Verordnung <EG> Nr. 1254/1999; Beschluss vom 5. September 2007 - BVerwG 3 B 33.07 - Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 75 Rn. 9). Die Produktion von Kälbern zur Schlachtung stellt sich aber als bestimmungsgemäße Nutzung der Produktionskapazitäten dar, die von der Erweiterung der Produktionskapazitäten zu unterscheiden ist; Produktion und Schlachtung sind Nutzung des Bestandes, gelten insofern aber nicht als Vermehrung und Verminderung des Bestandes. Das wird schon daraus deutlich, dass eine Investition nur dann begünstigt wird, wenn die Produktionskapazitäten - einschließlich des Viehbestandes - in einem vorgeschriebenen Mindestumfang erhöht wurden (§ 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV) und in Ausnutzung der so erhöhten Produktionskapazitäten zusätzliche Schlachtprämien für Kälber erzielt werden konnten (§ 15 Abs. 5a BetrPrämDurchfV).

b) Die Wahl des Stichtags ist auch nicht deshalb mit dem Gleichheitssatz unvereinbar, weil der Stichtag erst drei Wochen zuvor festgelegt wurde und dies zu kurzfristig gewesen wäre. Die Kläger konnten durch die Regelung nicht überrascht worden sein.

Das betrifft zum einen die Frage, welche bisherigen sektoralen Direktzahlungen in die Berechnung der künftigen Betriebsprämie einfließen würden und welche nicht. Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates, welche die prinzipielle Umstellung der Direktzahlungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe anordnete, datiert vom 29. September 2003. Spätestens von diesem Zeitpunkt wurde die rechtspolitische Diskussion auch in Deutschland von Fragen zu ihrer Umsetzung beherrscht. Deutschland hat sich für ein Kombinationsmodell aus einem betriebsindividuellen und einem flächenbezogenen Anteil und dafür entschieden, in den betriebsindividuellen Teil hinsichtlich der Direktzahlungen aus dem Rindfleischsektor nur die Sonderprämie für männliche Rinder, die Mutterkuhprämie, die Schlachtprämie für Kälber und die Extensivierungsprämie einzubeziehen, nicht jedoch andere Schlachtprämien. Diese Entscheidung wurde durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz getroffen, dessen Entwurf die Bundesregierung am 20. Februar 2004 beschlossen hatte und das am 21. Juli 2004 verabschiedet wurde. Seither bestand Klarheit, dass Schlachtungen älterer Rinder nicht begünstigt sein würden.

Den Klägern musste damit auch klar sein, dass ein Vertrauensschutz für bereits eingeleitete Investitionen sich nur innerhalb dieses gegenständlichen Umfangs der Betriebsprämie bewegen konnte. Ebenso verstand sich von selbst, dass ein solcher Vertrauensschutz nur gewährt würde für Investitionen in eine auf Dauer angelegte künftige Produktion. Das musste voraussetzen, dass ein Investitionsvorhaben nicht nur begonnen, sondern auch fortgeführt und nicht vorzeitig - etwa durch Schlachtungen - wieder abgebrochen wurde. Angesichts dessen musste den Klägern schon vor dem Erlass der Betriebsprämiendurchführungsverordnung am 9. Dezember 2004 bewusst sein, dass eine Reduzierung des Viehbestandes durch die Schlachtung von Mutterkühen und von älteren männlichen Rindern schädlich sein konnte. Die Festlegung der 50-vom-Hundert-Grenze und des Stichtags durch die genannte Verordnung hat das Erwartbare dann fixiert, hat aber keinesfalls etwas Unerwartetes verfügt.

5. Das Berufungsurteil kann nach allem keinen Bestand haben. Die Sache ist aber nicht entscheidungsreif; es bedarf vielmehr zusätzlicher tatsächlicher Feststellungen, weshalb der Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden muss (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

a) Der Beklagte hat bemängelt, dass für die von den Klägern angeführten Investitionen kein Investitionsplan bestehe; die Kläger hätten lediglich einen Investitionsplan vom 6. September 1996 vorgelegt, der nur eine Erweiterung des Mutterkuhbestandes und auch nur von 42 auf 70 Tiere vorgesehen habe. Das Berufungsgericht hat diesen Einwand zurückgewiesen. Die Kläger hätten ihren Investitionsplan in den folgenden Jahren zumindest konkludent fortgeschrieben; zudem sei dem Beklagten der Einwand des fehlenden Investitionsplanes als unzulässige Rechtsausübung verwehrt, nachdem die zusätzlichen Investitionen der Behörde bekannt gewesen und von dieser gebilligt worden seien. Das hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.

Investitionen in Produktionskapazitäten können nach Art. 21 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 nur berücksichtigt werden, wenn sie in einem Plan oder Programm vorgesehen sind, dessen Durchführung spätestens am 15. Mai 2004 begonnen hat. Art. 21 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 lässt die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise zu, wenn weder ein Plan noch Programme in Schriftform vorliegen. Entsprechendes gilt, wenn zwar ein Plan oder Programm besteht, der Betriebsinhaber aber geltend macht, diesen geändert zu haben; auch hierfür muss er objektive Nachweise beibringen. Es muss sich freilich um objektive Nachweise dafür handeln, dass den Investitionsmaßnahmen eine vorherige Planung zugrunde lag; zudem müssen sich den Nachweisen Umfang, Zweck und Zeitraum des Investitionsvorhabens hinreichend genau entnehmen lassen (vgl. Beschluss vom 8. September 2008 a.a.O.). In Betracht kommen etwa Kreditanträge bei Banken und anderen Geldgebern, auch Förderanträge bei staatlichen Stellen. Es genügt aber nicht, allein aus den tatsächlichen Investitionsmaßnahmen auf einen Plan zurückzuschließen, der ihnen zugrunde liegen müsse. Ein derartiger Rückschluss von der Planausführung auf einen "konkludenten" Plan ließe schon nicht zu, das Investitionsvorhaben zu bestimmen, ohne dessen Kenntnis das Maß der Planerfüllung, also - mit Blick auf den vorliegenden Rechtsstreit - etwa nicht angegeben werden kann, ob und zu welchem Zeitpunkt die geplante Erweiterung der Produktionskapazitäten zur Hälfte verwirklicht war.

Fehlt es an objektiven Nachweisen, so scheidet eine Berücksichtigung der zusätzlichen Investitionen aus. Daran ändert auch nichts, wenn die Behörde Kenntnis von den zusätzlichen Investitionen hatte und diese womöglich sogar gebilligt hat. Die Behörde hat es nicht in der Hand, auf das Erfordernis des vorherigen Investitionsplans zu verzichten. Dass die Behörde dem Investitionsvorhaben zustimmt, ist im Übrigen für die Anwendung des Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 nicht Voraussetzung. Allerdings kann ein Schriftwechsel zwischen dem Betriebsinhaber und der Behörde die erforderlichen objektiven Nachweise für den Investitionsplan liefern. Ob sich aus den vom Berufungsgericht festgestellten "eng abgestimmten Planungen" zwischen den Klägern und den Behörden des Beklagten der objektive Nachweis für die von den Klägern behauptete Fortschreibung des ursprünglichen Investitionsplans ergibt, wird der Verwaltungsgerichtshof zu prüfen haben.

b) Die Kläger haben in ihrem Antrag Investitionen zur Erweiterung ihres Mutterkuhbestandes von 42 (im Jahr 1996) auf 85 Kühe und 56 Färsen und des Bestandes an männlichen Rindern von 30 (im Jahr 1996) auf 70 Tiere geltend gemacht. Geht man von diesen Zahlen aus, so ist der Antrag hinsichtlich der männlichen Rinder unbegründet; denn am 31. Dezember 2004 wurden nur 31 und damit weniger als die mindestens erforderlichen 50 Tiere gezählt. Ob der Antrag hinsichtlich der Mutterkühe Erfolg haben könnte, lässt sich demgegenüber auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts nicht entscheiden. Hiernach sind am 31. Dezember 2004 66 Kühe gezählt worden; zur Zahl der Färsen fehlen Angaben. Die Behördenakten bieten ebenfalls kein eindeutiges Bild. Die Bestandsliste für den 31. Dezember 2004 (Seite 28 bzw. 48) verzeichnet 36 Färsen und 58 Kühe; die letztere Zahl ist freilich handschriftlich in 66 verändert worden, ohne dass Quelle und Grund der Änderung genannt würden.

Der Beklagte, dem die Vorinstanzen hierin gefolgt sind, ist demgegenüber von einem anderen Investitionsvorhaben ausgegangen. Zum einen datiert er den Investitionsbeginn nicht auf das Jahr 1996, sondern auf 1998 und setzt den Ausgangswert der Mutterkühe nicht mit 42, sondern mit 70 Tieren an. Eine Begründung hierfür fehlt. Die Abweichung legt die Annahme nahe, der Beklagte sei von zwei selbständigen Investitionsvorhaben ausgegangen; ein erstes Vorhaben von 1996, mit dem der Mutterkuhbestand von 42 auf 70 Tiere aufgestockt werden sollte, sei bis 1998 abgeschlossen gewesen, ehe nach 1998 ein neues Vorhaben zur weiteren Aufstockung des Mutterkuhbestandes (sowie zur Aufstockung des Bestandes an männlichen Rindern) in Angriff genommen worden sei. Das wäre bedeutsam, weil ein Betrieb nur wegen eines Investitionsvorhabens in besonderer Lage im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004, § 15 BetrPrämDurchfV sein kann, dessen Verwirklichung erst nach dem 31. Dezember 2002 abgeschlossen wurde (vgl. unten c).

Zum anderen geht der Beklagte davon aus, dass die Zahl der Mutterkühe von 70 auf 136,1 hätte aufgestockt werden sollen. Auch diese Zahlen sind nicht den Angaben der Kläger entnommen, ohne dass die Abweichung begründet worden wäre. Sie entsprechen offenbar den dem Betrieb in den Jahren 1998 und 2003 zustehenden Prämienansprüchen (vgl. Art. 7 der Verordnung <EG> Nr. 1254/1999). Die Zahl der Prämienansprüche besitzt jedoch nur im Rahmen des § 15 Abs. 5 BetrPrämDurchfV Bedeutung. Im Rahmen des § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV kommt es demgegenüber auf den tatsächlichen Tierbestand an.

c) Schließlich muss bedacht werden, dass nach Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004, § 15 BetrPrämDurchfV nur Investitionen berücksichtigt werden können, die sich auf die Direktzahlungen für den Betrieb in den Jahren 2000, 2001 oder 2002 noch nicht ausgewirkt haben. Frühere Investitionen bleiben hingegen außer Betracht. Andernfalls würden sich derartige Investitionen auf die Betriebsprämie doppelt auswirken. Art. 21 Abs. 3 UAbs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 bestimmt deshalb ausdrücklich, dass der Teil der Steigerung der Produktionskapazität, für den dem Betriebsinhaber für den Bezugszeitraum - also für die Jahre 2000 bis 2002 - bereits Zahlungsansprüche und/oder Referenzbeträge gewährt werden, bei der Anwendung der Vertrauensschutzregelung nicht berücksichtigt wird.

Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass die Kläger die Baumaßnahmen zur Stallerweiterung 2003 abgeschlossen haben. Wie erwähnt, ist aber nicht hinreichend deutlich, wann die Investitionsmaßnahmen begonnen wurden und welcher Investitionsplan ihnen zugrunde lag. Wurden die Investitionsmaßnahmen schon 1996 begonnen, so dürften sie schon während des Bezugszeitraums zu Direktzahlungen geführt haben. Dasselbe kommt bei einem Beginn erst im Jahre 2001 in Betracht, wenngleich nur hinsichtlich des Jahres 2002 und damit in geringerem Maße. In beiden Fällen bedarf es daher der Feststellung, wie sich die Viehbestandszahlen entwickelt haben. Ebenso muss festgestellt werden, welche Direktzahlungen die Kläger in den Jahren 2000, 2001 und 2002 für Mutterkühe sowie ggf. für die Haltung männlicher Rinder sowie für die Schlachtung von Kälbern erhalten haben. Auf dieser Grundlage lässt sich ermitteln, welcher Teil dieser Direktzahlungen auf zusätzliche Produktionskapazitäten zurückzuführen war. Nur dann lässt sich eine Doppelberücksichtigung von Produktionskapazitäten vermeiden.