Gründe

I

Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe die Klägerin Entgelte dafür verlangen kann, dass sie Anbietern von Teilnehmerverzeichnissen und Auskunftsdiensten Teilnehmerdaten überlässt.

Die Klägerin bietet Sprachtelefondienstleistungen für die Öffentlichkeit an und vergibt Rufnummern an Endnutzer. Zudem betreibt sie - über Tochtergesellschaften - einen bundesweiten telefonischen Auskunftsdienst sowie einen Internetauskunftsdienst und gibt Teilnehmerverzeichnisse wie Telefonbücher und Branchenverzeichnisse heraus. Für die letztgenannten Zwecke erhebt und verwaltet sie Teilnehmerdaten. Die Teilnehmerdatenbank der Klägerin enthält über die Daten eigener Endkunden hinaus auch Daten von Kunden anderer Telefondienstanbieter, die sie aufgrund vertraglicher Vereinbarung im Rahmen ihrer eigenen Teilnehmerverzeichnisse und Auskunftsdienste veröffentlicht.

Die in der Teilnehmerdatenbank erfassten Daten stellt die Klägerin anderen Auskunftsdienstleistern und Herausgebern von Teilnehmerverzeichnissen zur Verfügung. Grundlage hierfür ist der "Vertrag über die Überlassung von Teilnehmerdaten" (Standardvertrag); er bezieht sich auf die bei der Klägerin verfügbaren Teilnehmerdaten unter Einschluss der "Teilnehmerdaten anderer Anbieter von Sprachtelekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit", soweit diese der Weitergabe zugestimmt oder nicht widersprochen haben. Welche Daten im Einzelnen überlassen werden, ergibt sich aus der dem Vertrag als Anlage C beigefügten "Schnittstellenbeschreibung", in der die einzelnen Datenfelder nach Inhalt und Form beschrieben sind. Die von den Abnehmern hierfür an die Klägerin zu zahlenden Entgelte sind in § 4 des Standardvertrages in der Weise vereinbart, dass die Klägerin für die Datenüberlassung zur telefonischen oder elektronischen Auskunftserteilung pro Anruf bzw. Zugriff (Nutzungsfall) - unabhängig von der Anzahl der überlassenen Teilnehmerdatensätze - einen Preis von netto 0,0907 € und für die Datenüberlassung zur Herausgabe von gedruckten oder elektronischen Teilnehmerverzeichnissen pro Verzeichnis einer Auflage bzw. pro vergebener Lizenz (Nutzungsfall) einen Preis von netto 0,1360 € vorläufig berechnet. Nach Ablauf eines Kalenderjahres ermittelt die Klägerin das tatsächlich zu entrichtende Entgelt auf der Grundlage ihrer berücksichtigungsfähigen Gesamtkosten und der Gesamtnutzungsfälle; Überzahlungen bzw. Minderzahlungen werden ausgeglichen.

Die Aufwendungen, die die Klägerin auf die Datenabnehmer umlegt, umfassen drei Kostenkategorien: In die Kostenkategorie 1 fallen die jährlichen Kosten für die Datenbank unter Berücksichtigung von Kapitalkosten, Betriebskosten und Datenbankentwicklungskosten. Zur Kostenkategorie 2 gehören die Prozesskosten für die Pflege des Standardeintragsbestandes, bestehend aus den Kosten für das manuelle Bearbeiten der Teilnehmerdaten bei der erstmaligen Aufnahme, der etwaigen Aufbereitung sowie der Löschung von Teilnehmerdaten. In der Kostenkategorie 3 weist die Klägerin die Kosten für die Überlassung der Teilnehmerdatensätze aus; dabei handelt es sich um die Kosten für die Betreuung der Datenabnehmer, die Auftragsannahme, Auftragsabwicklung und die Fakturierung sowie um die Kosten für die technische Schnittstelle, über die die Teilnehmerdaten übermittelt werden. Nach einer Prüfung durch das Bundeskartellamt ging die Klägerin seit dem Jahr 2003 von jährlichen Gesamtkosten in Höhe von 49 Millionen € aus, die sie seither in der vereinbarten Weise ihren Abrechnungen gegenüber den Datenabnehmern zugrunde legt.

Nachdem die Bundesnetzagentur ein Verfahren der nachträglichen Überprüfung der Entgelte für die Datenüberlassung eingeleitet hatte, traf sie mit Beschluss vom 17. August 2005 gegenüber der (als Betroffene bezeichneten) Klägerin folgende Regelungen:

1. Es wird festgestellt, dass die Entgelte der Betroffenen für die Überlassung von Teilnehmerdaten gemäß § 4 des Standardvertrags über die Überlassung von Teilnehmerdaten bzw. entsprechender Einzelverträge (Offline-Nutzung), die gleiche oder höhere Entgelte vorsehen, missbräuchlich sind und nicht den Maßstäben des § 28 TKG genügen,

1.1 soweit sie unbeschadet der Gesamtabrechnung nach Ablauf eines Kalenderjahres zur Ermittlung von Erstattungen oder Nachzahlungen

1.1.1 bei der Überlassung zur telefonischen Auskunftserteilung oder zur Auskunftserteilung über elektronische Online Dienste € 0,001282 pro Nutzungsfall überschreiten,

1.1.2 bei der Nutzung für physikalische oder elektronische Auskunftsanfragen 1/5 des oben genannten Betrags von € 0,001282 pro angefragtem Teilnehmerdatensatz überschreiten,

1.1.3 bei der Überlassung zur Herausgabe von gedruckten Teilnehmerverzeichnissen oder von Teilnehmerverzeichnissen auf elektronischen Datenträgern € 0,001924 pro Nutzungsfall überschreiten und

1.2 soweit der Gesamtabrechnung nach Ablauf eines Kalenderjahres zur Ermittlung von Erstattungen oder Nachzahlungen berücksichtigungsfähige Gesamtkosten von mehr als € 770.000 jährlich zugrunde gelegt werden. (...)

2. Der Betroffenen wird untersagt, höhere als die in Ziffer 1 genannten Entgelte zu fordern oder zu vereinbaren.

3. Die beanstandeten Entgelte werden ab dem Zeitpunkt der Feststellung (17.08.2005) für unwirksam erklärt, soweit sie die in Ziffer 1 genannten Grenzen überschreiten.

Die Bundesnetzagentur begründete ihre Entscheidung im Wesentlichen damit, dass die Entgelte für die Überlassung von Teilnehmerdaten, die insgesamt der nachträglichen Regulierung unterlägen, in der von der Klägerin geforderten Höhe missbräuchlich seien. Denn sie genügten nicht den Anforderungen des § 47 Abs. 4 TKG und des ergänzend heranzuziehenden Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie. Da hinsichtlich aller Teilnehmerdaten einschließlich der Fremddaten anderer Telefondienstleister (sog. "Carrier-Daten") eine gesetzliche Pflicht zur Überlassung bestehe, dürften nur die Kosten für das tatsächliche Zurverfügungstellen der Daten (Kostenkategorie 3) in Rechnung gestellt werden, nicht dagegen diejenigen Kosten, die dem Anbieter für den Erhalt und die Verwaltung dieser Daten (Kostenkategorien 1 und 2) entständen. Die berücksichtigungsfähigen Überlassungskosten beliefen sich auf der Grundlage der von der Klägerin vorgelegten Kostenunterlagen und sonstiger Erkenntnisse auf jährlich 770 000 €, die nach Maßgabe des von der Klägerin angewandten Abrechnungssystems auf die Nutzungsfälle zu verteilen seien.

Das Verwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Klage abgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, die Entgelte für die Daten, die die Klägerin Dritten gemäß den Regelungen des Standardvertrages überlasse, unterfielen jedenfalls weit überwiegend der nachträglichen Entgeltregulierung nach § 47 Abs. 4 TKG. Eine Aufspaltung in regulierungspflichtige und - möglicherweise - regulierungsfreie Entgeltbestandteile sei nach der gewählten Vertragsgestaltung ausgeschlossen. Das von der Klägerin für die Datenüberlassung erhobene Entgelt überschreite insgesamt die Missbrauchsschwelle. Denn es berücksichtige nicht, dass nach der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jedenfalls in Bezug auf die "Basisdaten" Name, Anschrift und Telefonnummer nur die Kosten für das tatsächliche Zurverfügungstellen der Daten in Rechnung gestellt werden dürften.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, das dem angefochtenen Beschluss der Bundesnetzagentur zugrunde liegende Verständnis überlassungspflichtiger Teilnehmerdaten stehe mit Gemeinschaftsrecht nicht in Einklang. Unter Berücksichtigung des Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie sei der deutsche Gesetzgeber nicht berechtigt, die Weitergabe anderer Daten als Name, Anschrift und Telefonnummer vorzuschreiben. Ebenso wenig dürfe er zur Weitergabe solcher Daten verpflichten, die nicht von den eigenen Endnutzern des in Anspruch genommenen Unternehmens, sondern von Endnutzern anderer Telefondienstanbieter stammten. Das zur Herausgabe verpflichtete Unternehmen könne von den Datenabnehmern ein Entgelt verlangen, welches nicht nur die Kosten des Datentransfers, sondern auch die Kosten für die Teilnehmerdatenbank und die Datenpflege abdecke. Etwas anderes gelte allenfalls für eine sehr begrenzte Anzahl von Teilnehmerdaten, die unverändert und damit ohne zusätzlichen Aufwand aus dem Kundendatenbestand übernommen würden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Dezember 2006 und den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 17. August 2005 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt ihren Beschluss sowie das angefochtene Urteil.

II

Die zulässige Revision ist begründet und führt zur Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts sowie des Beschlusses der Bundesnetzagentur. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht und stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, denn der angegriffene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

Die Bundesnetzagentur kann ihren Beschluss nicht auf § 47 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 TKG stützen. Danach unterliegt das Entgelt für die Überlassung von Teilnehmerdaten der nachträglichen Regulierung nach Maßgabe des § 38 Abs. 2 bis 4 TKG, soweit es nicht ausnahmsweise - bei beträchtlicher Marktmacht des überlassungspflichtigen Unternehmens - nach § 47 Abs. 4 Satz 2 TKG der Genehmigungspflicht unterworfen wird. Gemäß § 38 Abs. 4 Satz 1 TKG hat die Bundesnetzagentur, sofern sie feststellt, dass Entgelte nicht den in § 28 TKG genannten Maßstäben des Missbrauchsverbots genügen, das verbotene Verhalten zu untersagen und die beanstandeten Entgelte ab dem Zeitpunkt der Feststellung für unwirksam zu erklären.

Die Ermächtigung zur Entgeltregulierung in § 47 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 TKG bezieht sich nach Gesetzeswortlaut und -systematik auf die in § 47 Abs. 1 TKG angeordnete Datenüberlassungspflicht. Danach muss jedes Unternehmen, das Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt und Rufnummern an Endnutzer vergibt, jedem Unternehmen Teilnehmerdaten zum Zwecke der Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen zur Verfügung stellen. Teilnehmerdaten sind nach der Begriffsbestimmung des § 47 Abs. 2 Satz 1 TKG die nach Maßgabe des § 104 TKG in Teilnehmerverzeichnissen veröffentlichten Daten. Hierzu gehören neben der Nummer die zu veröffentlichenden Daten wie Name, Anschrift und zusätzliche Angaben wie Beruf, Branche, Art des Anschlusses und Mitbenutzer, soweit sie dem Unternehmen vorliegen (§ 47 Abs. 2 Satz 2 TKG), ferner die von den Beteiligten als "Annexdaten" bezeichneten Informationen, Verknüpfungen, Zuordnungen und Klassifizierungen, die zur Veröffentlichung der vorgenannten Daten technisch notwendig sind (§ 47 Abs. 2 Satz 3 TKG).

Die in § 47 TKG getroffenen Regelungen dienen der Umsetzung des Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten - Universaldienstrichtlinie, URL -; danach stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass alle Unternehmen, die Teilnehmern Telefonnummern zuweisen, auf Antrag die relevanten Informationen zum Zweck der Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen zu gerechten, objektiven, kostenorientierten und nichtdiskriminierenden Bedingungen zur Verfügung stellen. Bei gemeinschaftsrechtskonformer Anwendung des § 47 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 i.V.m. § 38 Abs. 4 Satz 1 TKG ergibt sich, dass die Überlassungsentgelte zwar - insoweit übereinstimmend mit der Auffassung der Beklagten - allein die Kosten für den reinen Datentransfer berücksichtigen dürfen, soweit es sich um die Basisdaten Name, Anschrift und Telefonnummer der eigenen Kunden der Klägerin handelt (1.). Dieser Maßstab gilt aber nicht für die Entgelte, die sich auf die Überlassung zusätzlicher Daten der Telefonkunden der Klägerin sowie auf die Teilnehmerdaten von Kunden anderer Netzbetreiber beziehen (2.). Da der angefochtene Beschluss dies verkennt und nicht teilbar ist, ist er insgesamt aufzuheben (3.).

1. Soweit ein Unternehmen, das Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt, die Basisdaten Name, Anschrift und Telefonnummer seiner eigenen Endkunden gemäß § 47 Abs. 1 TKG an Verzeichnis- und Auskunftsdienstleister weitergibt, darf es dafür nur ein Entgelt verlangen, das die Kosten des reinen Zurverfügungstellens der Daten (Kategorie 3 der von den Beteiligten übereinstimmend beschriebenen Kostenkategorien) nicht übersteigt.

a) Bei den genannten Basisdaten (einschließlich der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 TKG zu ihrer Veröffentlichung notwendigen Annexdaten) handelt es sich ohne Weiteres um Teilnehmerdaten im Sinne der Begriffsbestimmung des § 47 Abs. 2 Satz 1 und 2 i.V.m. § 104 Satz 1 TKG. Diese Daten sind zugleich diejenigen, deren Eintragung in ein - nicht notwendig anbietereigenes - Teilnehmerverzeichnis bzw. Verzeichnis für Auskunftsdienste jeder Teilnehmer von seinem Telefondienstanbieter verlangen kann (s. § 45m Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 TKG i.d.F. vom 18. Februar 2007, BGBl I S. 106; eine entsprechende Regelung war zuvor in § 21 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 der Telekommunikations-Kundenschutzverordnung vom 11. Dezember 1997, BGBl I S. 2910, enthalten). Sie unterliegen stets der Herausgabepflicht nach § 47 Abs. 1 TKG.

Auch Art. 25 Abs. 2 URL gebietet, dass jedenfalls die Basisdaten Name, Anschrift und Telefonnummer zum Zwecke der Bereitstellung von Teilnehmerverzeichnissen und Auskunftsdiensten herausgegeben werden müssen. So hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. November 2004 - Rs. C-109/03 - (Slg. 2004, I-11273) entschieden, dass die Organisationen, die Telefonnummern vergeben, den vorbezeichneten Datenabnehmern die für die Identifizierung der gesuchten Teilnehmer benötigten Daten zu übermitteln haben; diese Daten umfassen stets den Namen und die Anschrift der Teilnehmer sowie die Telefonnummer oder die Telefonnummern, die die betreffende Organisation an sie vergeben hat (a.a.O. Rn. 34). Zwar ist dieses Urteil nicht zu Art. 25 Abs. 2 URL ergangen, sondern zu der Vorgängerbestimmung, die in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 98/10/EG vom 26. Februar 1998 über die Anwendung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst und den Universaldienst im Telekommunikationsbereich in einem wettbewerbsorientierten Umfeld - ONP-Sprachtelefondienstrichtlinie, ONP-RL - enthalten war. Zwischen den Beteiligten besteht aber zu Recht Einigkeit darüber, dass die Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs, zumindest was die Herausgabepflicht der genannten Basisdaten anlangt, auf Art. 25 Abs. 2 URL übertragbar sind.

b) In Bezug auf die Höhe der für die Überlassung dieser Basisdaten berechneten Entgelte ist § 47 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 i.V.m. § 38 Abs. 4 Satz 1, § 28 Abs. 1 TKG so auszulegen, dass ein das Einschreiten der Bundesnetzagentur rechtfertigender Preishöhenmissbrauch immer dann vorliegt, wenn das Überlassungsentgelt die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, bezogen auf das reine "Zurverfügungstellen" bzw. die Lieferung oder den Transfer der Daten, überschreitet. Zwar können nach nationalem Recht die Entgelte "für die Überlassung" grundsätzlich nicht nur die Transportkosten, sondern auch eine Gegenleistung für den Nutzen umfassen, den der Empfänger aus der Überlassung zieht. Als Maßstab für eine etwaige Entgeltüberhöhung (§ 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG) ist regelmäßig ein "Als-Ob-Wettbewerbspreis" zugrunde zu legen, d.h. ein hypothetischer Preis, der sich bei wirksamem Wettbewerb auf dem betreffenden Markt ergeben würde; missbräuchlich überhöht sind die Entgelte eines regulierten Unternehmens wegen des mit dem Missbrauchsbegriff verbundenen Unrechtsurteils grundsätzlich erst dann, wenn sie den hypothetischen Preis erheblich überschreiten (s. Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - Rn. 68 unter Hinweis auf BGH, Beschluss vom 28. Juni 2005 - KVR 17/04 - BGHZ 163, 282 <295 f.>). Dieser Missbrauchsmaßstab des nationalen Rechts wird aber im Anwendungsbereich des Art. 25 Abs. 2 URL eingeschränkt durch den darin normierten Maßstab der Kostenorientierung.

Wie der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. November 2004 zu dem identischen, bereits in Art. 6 Abs. 3 ONP-RL vorgegebenen Kostenmaßstab entschieden hat, sind die mit dem Erhalt oder der Zuordnung der Basisdaten Name, Anschrift und Telefonnummer verbundenen Kosten, im Gegensatz zu den reinen Transferkosten, die berechnet werden, um diese Daten Dritten zur Verfügung zu stellen, vom Anbieter eines Sprachtelefondienstes zu tragen und bereits in den Kosten und Einnahmen eines solchen Dienstes enthalten (a.a.O. Rn. 38 ff.). Daraus folgt im Einklang mit der Rechtsauffassung der Beklagten, dass nach den Wertungen des Gemeinschaftsrechts die mit dem Erhalt oder der Zuordnung der Basisdaten verbundenen Kosten dem Sprachtelefondienst und nur die mit dem Zurverfügungstellen, also der Lieferung bzw. dem Transfer der Daten verbundenen Kosten den Anbietern von Teilnehmerverzeichnissen und Auskunftsdiensten zugeordnet sind. Zu den Tätigkeiten, die das Gemeinschaftsrecht danach unter dem Kostengesichtspunkt dem Telefondienst zuweist, zählt insbesondere auch die "Führung einer Datenbank mit den im Verzeichnis aufgeführten ... Informationen"; das erklärt sich daraus, dass es "für die Anbieter von Sprachtelefondiensten von äußerster Wichtigkeit (ist), dass ihre Teilnehmer in den Telefonverzeichnissen aufgeführt sind, da dies die Nutzung ihrer Dienste fördert" (s. Schlussanträge des Generalanwalts zu dem Urteil vom 25. November 2004 a.a.O. Rn. 48).

Diese wertende Zurechnung, die dem Art. 25 URL ebenso zugrunde liegt wie dem früheren Art. 6 ONP-RL, wird hinsichtlich der Basisdaten Name, Anschrift, Telefonnummer nach nationalem Recht bestätigt durch den Rechtsgedanken des § 45m TKG. Wie bereits erwähnt, haben nach dieser Vorschrift, die der Umsetzung der universaldienstbezogenen Teilnehmerrechte nach Art. 25 Abs. 1 URL dient, die Teilnehmer gegenüber ihrem Telefondienstleister einen Anspruch darauf, mit Rufnummer, Namen und Anschrift in ein - nicht notwendig anbietereigenes - Teilnehmerverzeichnis bzw. Verzeichnis für Auskunftsdienste aufgenommen zu werden. Auch daraus folgt, dass die Vorhaltung entsprechend aufbereiteter Teilnehmerdaten, die den Anbieter von Telefondienst überhaupt erst in den Stand versetzen, diesen Anspruch ihrer Kunden zu erfüllen, ein rechtlich notwendiger Bestandteil des Telefondienstes ist. Die von der Klägerin eingerichtete Teilnehmerdatenbank erfüllt demnach bezüglich der von ihren Endkunden stammenden Basisdaten den Zweck, ihre eigene Verpflichtung als Telefondienstleisterin zu erfüllen.

Wenn die Klägerin diese Zuordnung nur für die begrenzte Anzahl derjenigen Teilnehmerdaten gelten lassen will, die sie unverändert aus ihrer Kundendatenbank in die Teilnehmerdatenbank übernimmt, verkennt sie den Zurechnungsgrund, der aus dem Gemeinschaftsrecht in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof folgt und sich ebenso aus § 45m TKG herleiten lässt: Die Vorhaltung der betreffenden Daten in einer dafür geeigneten Teilnehmerdatenbank wird dem Telefondienstleister nicht deswegen zugerechnet, weil (und soweit) die Daten in identischer Form bereits als Kundendaten vorliegen und deshalb keinen zusätzlichen Bearbeitungsaufwand fordern. Der Zurechnungsgrund liegt vielmehr darin, dass jeder Telefondienstanbieter ohnehin gehalten ist, diese Daten in kundengerechter Form in ein eigenes Teilnehmerverzeichnis bzw. Verzeichnis für Auskunftsdienste einzustellen oder sich hierfür (auf eigene Rechnung) eines anbieterfremden Verzeichnisses zu bedienen. Für den Fall der Datenüberlassung an nachfragende Verzeichnis- und Auskunftsdienstleister folgt daraus, dass nicht die Datenabnehmer, sondern die Datenlieferanten diejenigen sind, die die mit der kundengerechten Aufbereitung der von ihnen generierten Daten und mit deren Pflege und Speicherung verbundenen "Ohnehin-Kosten" zu tragen haben.

2. Das Gebot einer im vorgenannten Sinne strengen Kostenorientierung der Überlassungsentgelte gilt aber nicht, soweit sich diese Entgelte über die Basisdaten Name, Anschrift, Telefonnummer hinaus auf die Weitergabe zusätzlicher Teilnehmerdaten von Endkunden der Klägerin beziehen. Es gilt ferner nicht für die Entgelte, die die Klägerin für die Herausgabe der Fremddaten (Basisdaten und Zusatzdaten) fordert, die nicht von ihren eigenen Endkunden, sondern von Endkunden anderer Telefondienstanbieter stammen. Soweit § 47 Abs. 1, 2 TKG die Herausgabepflicht auch auf solche Daten erstreckt (a), beruht dies nicht auf der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe des Art. 25 URL (b). Unabhängig davon, ob der im nationalen Recht vorgesehene Umfang der Datenüberlassungspflicht mit Gemeinschaftsrecht in Einklang steht, gebietet Art. 25 Abs. 2 URL daher nicht, den vom Missbrauchsmaßstab des nationalen Rechts abweichenden strengen Maßstab der Kostenorientierung auch auf die Entgelte für die Überlassung dieser Daten anzuwenden (c).

a) Wie sich bereits aus dem Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 TKG ergibt, umfassen die gemäß § 47 Abs. 1 TKG herausgabepflichtigen Teilnehmerdaten alle nach Maßgabe des § 104 TKG in Teilnehmerverzeichnissen veröffentlichten Daten. Dazu gehören nach § 47 Abs. 2 Satz 2 TKG neben den stets zu veröffentlichenden Basisdaten Name, Anschrift, Telefonnummer auch zusätzliche Angaben wie Beruf, Branche, Art des Anschlusses und Mitbenutzer, soweit sie dem herausgabepflichtigen Unternehmen vorliegen, sowie die darauf bezogenen Annexdaten (§ 47 Abs. 2 Satz 3 TKG). Daher sind Gegenstand des angefochtenen Beschlusses der Bundesnetzagentur auch die - vom Standardvertrag mit abgedeckten - Angaben zu Amts-, Berufs- und Geschäftsbezeichnungen sowie zur Art des Anschlusses der Kunden.

Der Umstand, dass § 47 Abs. 1, 2 TKG über die für die Identifizierung der Teilnehmer notwendigen und deshalb auf deren Verlangen in Teilnehmerverzeichnissen zu veröffentlichenden Basisdaten (§ 45m Abs. 1 TKG) hinaus nur beispielhaft aufgezählte Zusatzdaten als überlassungspflichtig bestimmt, erklärt sich aus dem umfassenden Zweck der Norm. Die Vorschrift soll ein netz- und diensteübergreifendes Angebot von Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen ermöglichen (BTDrucks 15/2316 S. 72). Sie dient nicht nur der Erreichung der Ziele der Universaldienstvorschriften, die ein Mindestangebot an Diensten für die Öffentlichkeit vorsehen und dazu die Verfügbarkeit mindestens eines öffentlichen Teilnehmerverzeichnisses und öffentlichen Telefonauskunftsdienstes zählen (§ 78 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 und 3 TKG). Darüber hinaus besteht der Zweck des § 47 Abs. 1 und 2 TKG vielmehr allgemein in der Sicherstellung des Gewährleistungsauftrages des Art. 87f Abs. 1 GG sowie insbesondere in der Förderung der Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG, namentlich in Bezug auf die Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1) und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Verzeichnis- und Auskunftsmärkte (§ 2 Abs. 2 Nr. 2). Diesem Zweck entspricht es, dass ein vertikal integriertes Unternehmen wie die Klägerin, soweit es seine eigenen Teilnehmerverzeichnisse bzw. Auskunftsdienste für zusätzliche Angaben öffnet, auch einer entsprechend erweiterten Herausgabepflicht gegenüber anderen Auskunfts- und Verzeichnisdienstleistern unterliegt (vgl. Maier, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, § 47 Rn. 56; Wilms, in: BeckTKG, 3. Aufl. 2006, § 47 Rn. 27).

Nach Maßgabe des nationalen Rechts spricht manches dafür, dass sich die Datenüberlassungspflicht des § 47 Abs. 1, 2 TKG auch auf die Fremddaten (Basisdaten und Zusatzdaten einschließlich der zugehörigen Annexdaten) erstreckt, die nicht von Endnutzern im Teilnehmernetz der Klägerin, sondern von Endkunden alternativer Telefonanbieter stammen; nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei rund 15 % der in der Teilnehmerdatenbank der Klägerin vorgehaltenen Daten um Fremddaten in diesem Sinne. Zwar haben nach § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG nur die Telekommunikationsdienstleister, die selbst Rufnummern an Endnutzer vergeben, Teilnehmerdaten zur Verfügung zu stellen. Diese Verpflichtung ist dem Gesetzeswortlaut nach aber nicht auf solche Teilnehmerdaten beschränkt, die das verpflichtete Unternehmen gerade in seiner Eigenschaft als Telekommunikationsdienstleister anlässlich der eigenen Rufnummernvergabe generiert. Der über den Universaldienstaspekt hinausgehende, wettbewerbsfördernde Normzweck des § 47 TKG streitet für die Annahme, dass auch die der Klägerin vorliegenden Fremddaten von der Überlassungspflicht mit umfasst sind. Denn damit wird tendenziell verhindert, dass das pflichtige Unternehmen selbst informationshaltigere Teilnehmerverzeichnisse herausgibt bzw. Auskunftsdienste betreibt als die Wettbewerbsunternehmen (vgl. Wilms a.a.O. Rn. 27; Maier a.a.O. Rn. 75).

b) Dem Gemeinschaftsrecht in Gestalt des bereits erwähnten Art. 25 Abs. 2 URL liegt aber ein engerer Begriff der überlassungspflichtigen Teilnehmerdaten zugrunde, der weder über die Basisdaten hinausgehende zusätzliche Angaben über Endkunden der Klägerin noch die in deren Teilnehmerdatenbank befindlichen Fremddaten anderer Telefondienstleister einschließt.

In Bezug auf den früheren Art. 6 Abs. 3 ONP-RL, die Vorgängerbestimmung des Art. 25 Abs. 2 URL, hat der Europäische Gerichtshof in seinem oben zitierten Urteil vom 25. November 2004 entschieden, dass die Pflicht zur Datenüberlassung an Teilnehmerverzeichnis- und Auskunftsanbieter nur insoweit besteht, als die Daten für die Bereitstellung des Universaldienstes nötig sind. Danach haben die Organisationen, die Telefonnummern vergeben, Dritten nur die Teilnehmerdaten zu übermitteln, die ausreichen, um den Nutzern des betreffenden Verzeichnisses die Identifizierung der gesuchten Teilnehmer zu ermöglichen; dabei handelt es sich grundsätzlich nur um den Namen, die Anschrift und die Telefonnummer (a.a.O. Rn. 17 ff., 34). Ebenso lässt sich dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs entnehmen, dass die gemeinschaftsrechtliche Herausgabepflicht auf die Eigendaten des in Anspruch genommenen Unternehmens beschränkt ist, ihm etwa vorliegende Fremddaten von Wettbewerbern also nicht einschließt. Denn herauszugeben sind die Daten der Teilnehmer, "die die betreffende Organisation an sie vergeben hat" (a.a.O. Rn. 36; s. dazu auch ÖstVwGH, Erkenntnis vom 17. Dezember 2004 - 2004/03/0059 - Text-Nr. 2.5). Auch diese Beschränkung erklärt sich daraus, dass eine weitergehende Überlassungspflicht zur Erreichung des Universaldienstzwecks nicht notwendig ist. Da alle Unternehmen, die Teilnehmern Telefonnummern zuweisen, ihre Daten zur Verfügung stellen müssen, bedarf es nicht zwingend des Datenbezuges "aus einer Hand".

Die zu Art. 6 Abs. 3 ONP-RL angestellten Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs sind auf die Auslegung des Art. 25 Abs. 2 URL übertragbar (ebenso ÖstVwGH a.a.O.). Der Wortlaut beider Vorschriften enthält keine wesentlichen Unterschiede hinsichtlich des Gegenstandes der Datenüberlassungspflicht. Zwar spricht Art. 25 Abs. 2 URL insoweit von den "relevanten Informationen", während in Art. 6 Abs. 3 ONP-RL von den "entsprechenden Informationen" die Rede war; eine inhaltliche Änderung liegt darin aber nicht. Auch aus dem Normzweck und dem systematischen Zusammenhang der alten und der neuen Richtlinienbestimmung ergeben sich keine überzeugenden Hinweise auf eine Differenzierung. Der Europäische Gerichtshof hat sich bei der engen Auslegung des Begriffs "entsprechende Informationen" in Art. 6 Abs. 3 ONP-RL von der darin enthaltenen Bezugnahme auf die Universaldienstverpflichtungen zur Vorhaltung von Teilnehmerverzeichnissen (Art. 6 Abs. 2 Buchst. b ONP-RL) und mindestens eines Telefonauskunftsdienstes (Art. 6 Abs. 2 Buchst. c ONP-RL) leiten lassen. Zwar wird ein solcher Bezug in Art. 25 Abs. 2 URL unmittelbar nicht mehr hergestellt, denn die betreffenden Universaldienstverpflichtungen werden in dem nunmehr einschlägigen Art. 25 URL selbst nicht geregelt. Doch bildet der Universaldienst, die Bereitstellung eines festgelegten Mindestangebotes an Diensten für alle Endnutzer zu einem erschwinglichen Preis (s. Art. 1 Abs. 2 Satz 2 sowie Erwägungsgrund 4 URL), den Grund dafür, dass Teilnehmerverzeichnisse und Auskunftsdienste in die Universaldienstrichtlinie aufgenommen wurden; der Gemeinschaftsgesetzgeber sieht beide Dienstleistungen als wesentliche Bestandteile des Universaldienstes an (s. Erwägungsgrund 11 URL). Die Pflicht zu ihrer Bereitstellung, die früher in Art. 6 Abs. 2 Buchst. b und c ONP-RL geregelt war, ergibt sich jetzt aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. a URL (Teilnehmerverzeichnis) und Art. 5 Abs. 1 Buchst. b URL (Telefonauskunftsdienst), auf die Art. 25 Abs. 1 und 3 URL ausdrücklich verweist. Infolge dieser Verweisung ist der Zusammenhang zwischen den genannten Universaldienstpflichten und der Datenüberlassungspflicht der Telefondienstanbieter nach geltendem Recht nicht weniger eng, als dies auf der Grundlage des früheren Rechtszustandes der Fall war. Entgegen der Auffassung der Beklagten bestehen danach keine zureichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Datenüberlassungspflicht in Art. 25 Abs. 2 URL im Unterschied zu dem früheren Art. 6 Abs. 3 ONP-RL über den Universaldienst hinaus erweitert werden sollte.

Die Beklagte beruft sich darauf, dass das Gemeinschaftsrecht in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof keine vollständige Harmonisierung aller Kriterien anstrebt, die zur Identifizierung der Teilnehmer notwendig sind; vielmehr können die Mitgliedstaaten nach dieser Rechtsprechung bestimmen, ob in einem bestimmten nationalen Kontext bestimmte zusätzliche Daten zur Verfügung zu stellen sind (Urteil vom 25. November 2004 a.a.O. Rn. 35). Auf den so umschriebenen Umsetzungsspielraum lässt sich allerdings die aus § 47 Abs. 1, 2 TKG entnommene Ausweitung des Kreises überlassungspflichtiger Daten nicht stützen. Das folgt daraus, dass sich die gemeinschaftsrechtliche Datenüberlassungspflicht in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof eng an den Erfordernissen des Universaldienstes orientiert und daher grundsätzlich auf die Basisdaten Name, Anschrift, Telefonnummer beschränkt. Die Mitgliedstaaten dürfen (lediglich) bestimmen, dass den Datenabnehmern über die vorgenannten Basisdaten hinaus solche weiteren Daten zur Verfügung gestellt werden müssen, die "in Anbetracht besonderer nationaler Gegebenheiten für die Identifizierung der Teilnehmer notwendig" sind (Urteil vom 25. November 2004 a.a.O. Rn. 35 f.).

Eine derartige Erweiterung der Basisdaten mit dem Ziel, die Identifizierung der Teilnehmer angesichts nationaler Besonderheiten zu gewährleisten, kann in der beispielhaften Aufzählung überlassungspflichtiger Zusatzdaten in § 47 Abs. 2 Satz 2 TKG nicht gesehen werden. Denn sie dient anderen Zielen als der bloßen Sicherstellung des Universaldienstes. Wie sich aus § 45m TKG ergibt, hält nämlich (auch) der deutsche Gesetzgeber die Basisdaten Name, Anschrift, Rufnummer zur Identifizierung der gesuchten Teilnehmer grundsätzlich für ausreichend. Ebenso wenig kann der besagte Umsetzungsspielraum für die Einbeziehung der Fremddaten in die Überlassungspflicht herangezogen werden. Zwar entspricht es dem mit der Universaldienstrichtlinie verfolgten Normzweck, das Bedürfnis der Nutzer nach Vollständigkeit der Teilnehmerverzeichnisse und Telefonauskunftsdienste zu befriedigen (s. Erwägungsgrund 11 URL). Doch sind auch insoweit keine nationalen Besonderheiten erkennbar, die es unter dem Universaldienstaspekt zwingend notwendig erscheinen lassen, dass die Anbieter von Teilnehmerverzeichnissen und Auskunftsdiensten alle dafür benötigten Daten aus einer Hand erhalten. Da jedes Unternehmen, das Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt und Rufnummern an Endnutzer vergibt, gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Datenüberlassung verpflichtet ist, besteht vielmehr (auch) in Deutschland die Möglichkeit, dass sich die Teilnehmerverzeichnis- und Auskunftsdienstleister die Daten von den Telefondienstanbietern einzeln beschaffen.

c) Da weder die (eigenen) Zusatzdaten der Klägerin noch die ihr vorliegenden Fremddaten anderer Telefondienstanbieter der durch Art. 25 Abs. 2 URL gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Datenüberlassungspflicht unterliegen, kann dieser Vorschrift auch nicht entnommen werden, dass auf die diesbezüglichen Überlassungsentgelte der von dem Missbrauchsmaßstab des § 47 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 i.V.m. § 38 Abs. 4 Satz 1, § 28 TKG abweichende Maßstab der strengen Kostenorientierung anzuwenden ist. Zwar lässt sich aus Art. 25 Abs. 2 URL nicht ohne Weiteres eine gemeinschaftsrechtliche Festlegung dahin entnehmen, dass eine Pflicht der Telefondienstleister zur Überlassung der Teilnehmerdaten nur zum Zweck und in den Grenzen des Universaldienstes geregelt werden darf. Vielmehr spricht manches dafür, dass der nationale Gesetzgeber unbeschadet des Art. 25 Abs. 2 URL berechtigt ist, zur Erreichung anderer Zwecke eine weitergehende Datenüberlassungspflicht vorzuschreiben, wie es in § 47 Abs. 1, 2 TKG geschehen ist. Diese Frage kann aber offenbleiben. Selbst wenn dem Art. 25 Abs. 2 URL insoweit ein abschließender Charakter nicht zukommen sollte, bleibt es doch dabei, dass sich die darin geforderte Kostenorientierung der Überlassungsentgelte allein auf die gemeinschaftsrechtlich angeordnete Datenüberlassungspflicht bezieht, die wiederum - in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof - dem Umfang nach auf die Notwendigkeiten des Universaldienstes beschränkt ist. Die Klägerin ist deshalb, soweit es um die Überlassung von Zusatzdaten und von Fremddaten geht, bis zur Missbrauchsgrenze (§ 38 Abs. 4, § 28 TKG) nicht daran gehindert, ein Entgelt zu fordern, das über die Kosten des reinen Datentransfers (Kostenkategorie 3) hinausgeht, insbesondere auch andere Kostenpositionen als entgeltrelevant berücksichtigt.

Die Beklagte will dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 25. November 2004 demgegenüber entnehmen, dass die strenge Kostenorientierung der Überlassungsentgelte kraft Gemeinschaftsrecht unterschiedslos für alle "Pflichtdaten" gilt, für die die Rechtsordnung eine Überlassungspflicht begründet. Dem ist nicht zu folgen. Zwar hat der Gerichtshof die ihm seinerzeit vorgelegte, auf die Entgelthöhe bezogene Frage dahin beantwortet, dass der herausgabepflichtige Telefondienstanbieter für "Daten wie" Name, Anschrift und Telefonnummer nur die Kosten für das tatsächliche Zurverfügungstellen der Daten verlangen kann, während er für "zusätzliche Daten, die er Dritten nicht zur Verfügung stellen muss", zusätzliche Kosten in Rechnung stellen darf (a.a.O. Rn. 42). Daraus lässt sich entgegen der Ansicht der Beklagten aber nicht folgern, dass alle "Pflichtdaten" - auf welchem Rechtsgrund auch immer die Überlassungspflicht beruht - dem strengen Kostenmaßstab unterworfen sind. Die Offenheit ("Daten wie ...") in der Wortwahl des Urteils beruht vielmehr erkennbar darauf, dass der Europäische Gerichtshof, wie bereits oben näher ausgeführt, eine Überlassungspflicht kraft Gemeinschaftsrechts einerseits nur für diejenigen Basisdaten anerkennt, die im engeren Sinn universaldienstrelevant sind, diese aber andererseits einer begrenzten nationalen Erweiterung um solche Daten für zugänglich erachtet, die im Hinblick auf besondere nationale Gegebenheiten für die Identifizierung der Teilnehmer notwendig sind. Eine derartige, auf etwaige Erfordernisse des Universaldienstes bezogene Regelung ist aber, wie schon ausgeführt, in § 47 Abs. 2 TKG nicht getroffen worden.

3. Indem der angefochtene Beschluss der Bundesnetzagentur das von der Klägerin für die Überlassung aller Daten geforderte Gesamtentgelt beanstandet, soweit ihm ein Kostenansatz von mehr als 770 000 € zugrunde liegt, erweist er sich insgesamt als rechtswidrig.

a) Der Beschluss kann sich nicht umfassend auf den Kostenmaßstab des Art. 25 Abs. 2 URL stützen. Denn dieser ist, wie gezeigt, auf die (eigenen) Zusatzdaten der Klägerin ebenso wenig anwendbar wie auf die ihr vorliegenden Fremddaten anderer Telefondienstanbieter. Insoweit unterliegen die umstrittenen Überlassungsentgelte diesem Maßstab auch nicht deshalb, weil die Klägerin die Gesamtheit der bei ihr verfügbaren Teilnehmerdaten als Bündelprodukt anbietet. Zwar hat der Senat bei einer für Teile eines Bündelproduktes gesetzlich angeordneten Entgeltgenehmigungspflicht angenommen, dass der Normzweck deren Erstreckung auf das für das Bündelprodukt erhobene Gesamtentgelt rechtfertigen kann, soweit das zur Verhinderung von Umgehungen notwendig ist (Urteil vom 19. Mai 2008 - BVerwG 6 C 42.07 - juris Rn. 15). Dieser Gedanke rechtfertigt es aber nicht, den materiellen Regulierungsmaßstab des Art. 25 Abs. 2 URL auf ihm nicht unterworfene Entgeltteile zu erstrecken. Auch aus dem Umstand, dass die Bundesnetzagentur bei gemeinschaftsrechtskonformer Anwendung des § 38 Abs. 4 Satz 5 i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG berechtigt sein könnte, die Klägerin zur Entbündelung ihres bislang ausschließlich gebündelten Angebots zu verpflichten, folgt nicht, dass das für das Bündelangebot geforderte Entgelt missbräuchlich überhöht ist, wenn es nicht insgesamt die Grenzen des nur teilweise anwendbaren Art. 25 Abs. 2 URL einhält.

b) Der Senat kann das Urteil auch nicht auf eine Teilaufhebung des angefochtenen Beschlusses der Bundesnetzagentur in dem Sinne beschränken, dass der aufhebende Ausspruch auf die die Zusatzdaten bzw. Fremddaten betreffenden Teile der Überlassungsentgelte begrenzt oder dem Gesamtentgelt ein anderer Kostenansatz als die von der Bundesnetzagentur berücksichtigten 770 000 € zugrunde gelegt wird. Teilbar ist ein Verwaltungsakt nur, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen; der rechtswidrige Teil des Verwaltungsaktes muss in der Weise selbständig abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann (Urteile vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 - BVerwGE 105, 354 <358> = Buchholz 451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 4 S. 30 und vom 8. Juli 2004 - BVerwG 5 C 5.03 - Buchholz 435.12 § 45 SGB X Nr. 13 S. 4; Beschluss vom 2. Mai 2005 - BVerwG 6 B 6.05 - juris Rn. 8, jeweils m.w.N.).

Eine derartige Teilbarkeit ist hier nicht gegeben. Denn einerseits knüpft der Standardvertrag, auf den sich der angefochtene Beschluss bezieht, ausschließlich an Nutzungsfälle an und ermöglicht deshalb keine Differenzierung nach einzelnen Datengruppen. Andererseits ergäbe sich, falls das Gesamtentgelt für die Datenüberlassung an anderen - höheren - berücksichtigungsfähigen Gesamtkosten ausgerichtet würde, keine Regelung, die ohne (weitere) Inhaltsänderung rechtmäßigerweise Bestand haben könnte. Denn während sich das Überlassungsentgelt hinsichtlich der (eigenen) Zusatzdaten der Klägerin und der von ihr mit überlassenen Fremddaten innerhalb des gewählten Abrechnungssystems an einzelnen Nutzungsfällen orientieren darf und - wie schon eingangs erwähnt - erst im Falle der erheblichen Überschreitung eines wettbewerbsanalogen Preises missbräuchlich (§ 28 TKG) überhöht ist, muss das Entgelt für die Überlassung der Basisdaten, die Eigendaten der Klägerin sind, wegen der in Art. 25 Abs. 2 URL insoweit geforderten Kostenorientierung einem anderen als dem im Standardvertrag vereinbarten Abrechnungssystem folgen. Die von dem einzelnen Datenabnehmer insoweit ausschließlich zu erhebenden Kosten des "Zurverfügungstellens" dieser Daten sind nicht davon abhängig, wie erfolgreich dieser seinen Verzeichnis- oder Auskunftsdienst betreibt (s. Maier a.a.O. Rn. 166; Wilms a.a.O. Rn. 69). Deshalb kann die Zahl der Nutzungsfälle insoweit kein dem Art. 25 Abs. 2 URL entsprechender Entgeltmaßstab sein.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 600 000 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).