Gründe

I.

Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) führte im März 1999 lebende Zuchtrinder in den Libanon aus. Die Tiere wurden über den slowenischen Hafen Koper mit dem Schiff „Al Hajj Moustafa II” nach Beirut transportiert, wo sie am 6. April 1999 eintrafen. Auf ihren Antrag auf Zahlung von Ausfuhrerstattung teilte der Beklagte und Revisionskläger (das Hauptzollamt —HZA—) der Klägerin zunächst mit, dass dem Antrag noch nicht entsprochen werden könne, weil das für den Seeweg in Anspruch genommene Schiff von der Europäischen Kommission für den Transport lebender Rinder nicht zugelassen sei. Die Klägerin beantragte daraufhin die Zahlung der Ausfuhrerstattung als Vorschuss, was das HZA unter dem Vorbehalt gewährte, dass der Anspruch auf Ausfuhrerstattung entstehe und form- und fristgerecht nachgewiesen werde.

Mitteilungen der Europäischen Kommission vom 16. Mai 1997 und vom 12. November 1999, welche das HZA in der Folgezeit erhielt, ergaben folgenden Sachverhalt: Das Schiff „Al Hajj Moustafa II” (später unter dem Namen „Warde” oder „Warda”) war am 18./19. Februar 1997 von einem tierärztlichen Sachverständigen des Lebensmittel- und Veterinäramtes der Kommission im Hafen von Koper überprüft worden mit dem Ergebnis, dass dieser das Schiff —wegen verschiedener, im Einzelnen aufgelisteter Mängel— als nicht in Übereinstimmung mit der Richtlinie 91/628/EWG des Rates vom 19. November 1991 über den Schutz von Tieren beim Transport sowie zur Änderung der Richtlinien 90/425/EWG und 91/496/EWG —RL 91/628/EWG— (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften —ABlEG— Nr. L 340/17), neugefasst durch die Richtlinie 95/29/EG des Rates vom 29. Juni 1995 (ABlEG Nr. L 148/52), beurteilte. Eine Überprüfung des Schiffes durch Beamte des britischen Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Lebensmittel im Oktober/November 1999 führte zu dem Ergebnis, dass das Schiff bezüglich des Transports von Schafen als mit den Regelungen der RL 91/628/EWG übereinstimmend angesehen und nur für den Transport von Schafen vorläufig zugelassen wurde.

Mit Änderungsbescheid vom 19. Oktober 2000 forderte das HZA die als Vorschuss gewährte Ausfuhrerstattung zuzüglich eines Zuschlags von 15 % zurück; der Einspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.

Auf die hiergegen erhobene Klage hob das Finanzgericht (FG) den Änderungsbescheid auf. Das FG urteilte, es könne davon ausgegangen werden, dass der streitige Transport den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Tiere entsprochen habe. Für die Annahme, dass das eingesetzte Schiff für einen tierschutzgerechten Transport ausgerüstet gewesen sei, spreche zum einen der Umstand, dass nach dem von der Klägerin vorgelegten Entladebericht vom 6. April 1999 des von der Kontroll- und Überwachungsgesellschaft eingesetzten Veterinärs die Tiere bei der Entladung in einem guten gesundheitlichen Zustand gewesen seien. Auf die sog. Negativliste der zum Tiertransport ungeeigneten Schiffe könne sich das HZA nicht berufen, da der Erstattungsanspruch nicht davon abhänge, dass das Schiff nicht in einer solchen Liste enthalten oder förmlich zum Tiertransport zugelassen sei. Soweit das Lebensmittel- und Veterinäramt der Europäischen Kommission das im Streitfall verwendete Schiff im Februar 1997 als für den Tiertransport ungeeignet angesehen und in die Negativliste aufgenommen habe, liege auch keine „sonstige Information” i.S. des Art. 5 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 615/98 (VO Nr. 615/98) der Kommission vom 18. März 1998 mit Durchführungsbestimmungen zur Ausfuhrerstattungsregelung in Bezug auf den Schutz lebender Rinder beim Transport (ABlEG Nr. L 82/19) vor, welche das HZA zur Versagung der Ausfuhrerstattung berechtigt hätte. Solch eine Information müsse sich auf den konkreten Transport beziehen, der im Streitfall jedoch etwa zwei Jahre nach der letzten Überprüfung des Schiffes stattgefunden habe, weshalb sich das HZA auf das Ergebnis jener Überprüfung nicht stützen könne. Eine weitere Überprüfung des Schiffes habe erst wieder im November 1999 stattgefunden, aber nicht zu Beanstandungen geführt, so dass nicht feststehe, ob die im Februar 1997 festgestellten Mängel noch während des Transports Anfang April 1999 vorhanden gewesen seien. Darüber hinaus gebe es für das Führen einer Negativliste und deren Verwendung als Information i.S. des Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 keine gesetzliche Grundlage. Das HZA verstoße gegen rechtsstaatliche Grundsätze, indem es sich bei seiner Entscheidung auf eine der Klägerin nicht ohne weiteres zugängliche Quelle stütze.

Mit seiner Revision wendet sich das HZA gegen die vom FG vertretene Auffassung, dass eine „sonstige Information” i.S. des Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 sich auf den konkreten Transport beziehen müsse. Könnten die tierschutzrechtlichen Missstände nur durch eine erneute Überprüfung des Transportmittels im Zeitpunkt der Ausfuhr festgestellt werden, liefe dies darauf hinaus, dass nicht mehr der Ausführer den ordnungsgemäßen Transport nachweisen, sondern die Zollverwaltung Verstöße gegen die Tierschutzbestimmungen belegen müsse, was sie wegen ihrer fehlenden Sachnähe nicht leisten könne. Ausreichend für die Anwendung des Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 sei es vielmehr, wenn sich aus dem Gesamtzusammenhang aller zur Verfügung stehenden Informationen wichtige Hinweise dafür ergäben, dass bei einem bestimmten Transport eine Verletzung der Tierschutzbestimmungen vorgelegen haben könnte. Solche Hinweise gebe es im Streitfall aufgrund der von tierärztlichen Sachverständigen durchgeführten Untersuchungen des Transportschiffes.

Die Klägerin schließt sich der Ansicht des FG an, dass die Annahme, dass das Transportschiff tierschutzrechtlichen Bestimmungen nicht entsprochen habe, nicht auf die nicht veröffentlichte und ihr (der Klägerin) auch nicht bekannt gegebene sog. Negativliste gestützt werden könne. Sonstige Informationen i.S. des Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 müssten sich konkret auf das Wohlergehen der transportierten Tiere beziehen; hierzu gehöre die Negativliste jedoch nicht. Es könne nicht anhand auf den konkreten Transport bezogener Unterlagen festgestellt werden, ob das Schiff im März 1999 noch die im Februar 1997 festgestellten Mängel aufgewiesen habe. Der Umstand, dass britische Behörden Ende 1999 das Schiff als zum Transport von Schafen geeignet angesehen hätten, besage nicht, dass das Schiff nur zum Transport von Schafen geeignet und zum Transport von Rindern ungeeignet gewesen sei. Das HZA habe auch nicht berücksichtigt, dass im Oktober 1997 der Kapitän des Schiffes und ein slowenischer Hafentierarzt Verbesserungen an dem Schiff bescheinigt hätten.

II.

Die Revision des HZA ist begründet; sie führt zur Aufhebung der Vorentscheidung und zur Abweisung der Klage (§ 126 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung —FGO—). Der angefochtene Änderungsbescheid ist rechtmäßig (§ 100 Abs. 1 Satz 1 FGO).

1. Nach Art. 13 Abs. 9 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 (VO Nr. 805/68) des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABlEG Nr. L 148/24) i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 2634/97 (VO Nr. 2634/97) des Rates vom 18. Dezember 1997 (ABlEG Nr. L 356/13) setzt die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr lebender Tiere die Einhaltung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zum Wohlbefinden der Tiere, insbesondere zum Schutz der Tiere während des Transports, voraus. Hierzu gehören, wie sich auch aus dem 1. Erwägungsgrund zur VO Nr. 2634/97 ergibt, insbesondere die Regelungen der RL 91/628/EWG. Dementsprechend macht Art. 1 VO Nr. 615/98 die Zahlung der Ausfuhrerstattungen für lebende Rinder davon abhängig, dass während des Transports der Tiere bis zu ihrer ersten Entladung im Bestimmungsdrittland die Vorschriften der RL 91/628/EWG sowie die der VO Nr. 615/98 eingehalten werden. Vom FG angesprochene Bedenken gegen die Gültigkeit dieser Vorschrift bestehen nicht (Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften —EuGH— vom 17. Januar 2008 Rs. C-37/06 und C-58/06, Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern —ZfZ— 2008, 42; so bereits Senatsurteil vom 17. Mai 2005 VII R 76/04, BFHE 210, 70, ZfZ 2005, 341).

2. Folglich musste im Streitfall das Schiff „Al Hajj Moustafa II”, mit dem die Rinder transportiert wurden, so ausgerüstet sein, dass es den Anforderungen gemäß Kap. I des Anhangs zur RL 91/628/EWG entsprach. Hiervon kann jedoch nicht ausgegangen werden.

Aus Art. 13 Abs. 9 Unterabs. 2 VO Nr. 805/68 und Art. 1 VO Nr. 615/98 folgt, dass der Ausführer zur Begründung seines Anspruchs auf Ausfuhrerstattung die Einhaltung der Anforderungen an einen tierschutzgerechten Transport gemäß RL 91/628/EWG nachzuweisen hat (EuGH-Urteil vom 13. März 2008 Rs. C-96/06, ZfZ 2008, 106, Rz. 32). Dieser Nachweis wird zwar in der Regel durch die Vorlage der in Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 615/98 aufgeführten Dokumente erbracht; gleichwohl wird auch dann nach Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 die Ausfuhrerstattung für solche Tiere versagt, die während des Transports verendet sind oder bei denen die zuständige Behörde aufgrund der Unterlagen nach Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 615/98, der Kontrollberichte nach Art. 4 VO Nr. 615/98 und/oder sonstiger Informationen über die Einhaltung der Anforderungen des Art. 1 VO Nr. 615/98 zu dem Schluss gelangt, dass die Richtlinie über den Schutz von Tieren beim Transport nicht eingehalten worden ist.

Die Vorlage der gemäß Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 615/98 geforderten Dokumente ist somit kein unwiderlegbarer Beweis für die Beachtung der sich aus Art. 1 VO Nr. 615/98 ergebenden Anforderungen; sie ist als Nachweis nur ausreichend, sofern die zuständige Behörde nicht über Informationen verfügt, aufgrund deren sie der Ansicht sein kann, dass die RL 91/628/EWG nicht eingehalten worden ist (EuGH-Urteil in ZfZ 2008, 106, Rz. 34).

Allerdings ist es der zuständigen Behörde nicht gestattet, die vom Ausführer vorgelegten Nachweisdokumente willkürlich in Frage zu stellen oder bloße Vermutungen oder Zweifel bezüglich der Einhaltung der Tierschutzvorschriften geltend zu machen; sie muss sich vielmehr im Rahmen des Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 auf objektive und konkrete Umstände betreffend das Wohlbefinden der Tiere stützen, aus denen sich ergibt, dass die vom Ausführer seinem Ausfuhrerstattungsantrag beigefügten Unterlagen nicht beweisen können, dass die Bestimmungen der RL 91/628/EWG und der VO Nr. 615/98 beim Transport eingehalten wurden. Liegen solche objektiven Umstände vor, welche die vom Ausführer vorgelegten Unterlagen in Frage stellen, hat dieser ggf. nachzuweisen, dass diese Umstände für die Feststellung der Nichteinhaltung der RL 91/628/EWG und der VO Nr. 615/98 nicht erheblich sind (EuGH-Urteil in ZfZ 2008, 106, Rz. 38-41).

3. Im Streitfall stellt das HZA die von Seiten der Klägerin mit ihrem Erstattungsantrag gemäß Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 615/98 vorgelegten Nachweisunterlagen nicht willkürlich in Frage, sondern kann sich auf objektive und konkrete Umstände betreffend das Wohlbefinden der Tiere stützen, welche den Schluss zulassen, dass bei dem Transport der Rinder die Tierschutzbestimmungen nicht eingehalten wurden.

a) Anders als das FG und die Klägerin beanstanden, ergeben sich diese objektiven Umstände nicht aus der bloßen Aufführung des Schiffes in der sog. Negativliste, die lediglich der Information der zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten dient, sondern aus den Untersuchungen des Transportschiffes sowohl durch das Lebensmittel- und Veterinäramt der Kommission als auch das britische Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Lebensmittel, welche die Grundlagen für die Negativliste bilden.

Nach dem sinngemäß in Bezug genommenen Bericht des Sachverständigen über die Überprüfung des Schiffes am 18./19. Februar 1997 war u.a. beanstandet worden, dass

• die Gangways, Aufgänge, Pferche und Rohrleitungen sich in einem Zustand befunden hätten, der Verletzungen der Tiere verursachen könnte (Verstoß gegen Nr. 17 des Kap. I des Anhangs der RL 91/628/EWG),

• die Gangways, Aufgänge und Pferche nicht ausbruchsicher gewesen seien (Verstoß gegen Nr. 2 Buchst. c des Kap. I des Anhangs der RL 91/628/EWG),

• die hölzernen und metallenen Gangways, Aufgänge und Pferche abgenutzte, rostige und raue Oberflächen aufgewiesen hätten und nicht leicht zu reinigen und zu desinfizieren gewesen seien (Verstoß gegen Nr. 2 Buchst. c i.V.m. Nr. 8 des Kap. I des Anhangs der RL 91/628/EWG),

• in den meisten Teilen des oberen Decks sich keine Einrichtungen zum Schutz vor der See und vor Witterungseinflüssen befunden hätten (Verstoß gegen Nr. 18 des Kap. I des Anhangs der RL 91/628/EWG).

Dass Einwendungen gegen diese Beurteilung durch den Sachverständigen erhoben worden sind, hat das FG nicht festgestellt. Vielmehr ergeben seine tatsächlichen Feststellungen, dass auch noch zweieinhalb Jahre später nach Überprüfungen durch Beamte des britischen Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Lebensmittel im Oktober/November 1999 das Schiff nur für den Transport von Schafen vorläufig zugelassen worden war. Die Deutung dieses Prüfungsergebnisses durch die Klägerin, wonach dieses nicht besage, dass das Schiff nur zum Transport von Schafen geeignet und zum Transport von Rindern ungeeignet gewesen sei, widerspricht sowohl den Feststellungen im Tatbestand des FG-Urteils als auch dem Bericht der Kommission vom 12. November 1999 („... provisionally allowed to transport ovine animals only”), auf den sich diese Feststellung stützt.

b) Weshalb das FG gleichwohl zu der Auffassung gelangt ist, dass das HZA die Ausfuhrerstattung nicht gemäß Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 versagen und den Vorschussbetrag zurückfordern dürfe, lässt sich den Urteilsgründen nicht deutlich entnehmen, da es auf S. 9 der Urteilsausfertigung heißt, es könne davon ausgegangen werden, dass den bestehenden, den Schutz der Tiere beim Transport regelnden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften entsprochen worden sei, während es auf S. 10 der Urteilsausfertigung lediglich heißt, dass es nicht zuverlässig feststehe, dass die im Februar 1997 festgestellten Mängel während des Transports im April 1999 noch vorhanden gewesen seien und dass die Klägerin insoweit „erhebliche Zweifel” geweckt habe. Keine dieser Begründungsalternativen rechtfertigt indes die Aufhebung des angefochtenen Änderungsbescheids.

aa) Der Ansicht des FG, es sei von einem tierschutzgerechten Transport im April 1999 auszugehen, ist nicht zu folgen. An diese Würdigung der festgestellten Tatsachen wäre der erkennende Senat nur gebunden, wenn sie möglich ist, wozu gehört, dass sie frei ist von Verstößen gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze und auf einer nachvollziehbaren Anwendung rational einsichtiger Grundsätze der Beweiswürdigung beruht (vgl. Senatsurteil in BFHE 210, 70, ZfZ 2005, 341). Dies ist jedoch nicht der Fall.

Die für die Annahme eines tierschutzgerechten Transports angeführte Erwägung des FG, dass zur Zeit der hier streitigen Beförderung die letzte Untersuchung des Schiffes durch den Sachverständigen bereits zwei Jahre zurückgelegen und die weitere Überprüfung im November 1999 zu keinen Beanstandungen geführt habe, ist in Anbetracht der Feststellung des FG, dass das Schiff im November 1999 nur für den Transport von Schafen zugelassen gewesen sei, nicht nachvollziehbar. Diese Feststellung schließt vielmehr die Aussage, die Überprüfung habe zu keinen Beanstandungen geführt, aus. Es bleibt daher festzuhalten, dass das Schiff sowohl im Februar 1997 als auch im November 1999 als für den tierschutzgerechten Transport von Rindern nicht geeignet befunden worden ist. Unter diesen Umständen erweist sich die Annahme des FG, dass der streitige Transport im April 1999 den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Tiere entsprochen habe, als fernliegend und als bloße Mutmaßung.

Ebenso wenig ist es möglich, aus den Angaben des Veterinärs in dem Entladebericht vom 6. April 1999, wonach sich die Tiere beim Entladen in einem guten Allgemeinzustand („in good general condition”) befunden hätten, zu schließen, dass die zuvor im Einzelnen aufgelisteten tierschutzrechtlichen Mängel der Ausrüstung des Schiffes im Zeitpunkt des streitigen Transports bereits behoben gewesen seien. Gegen eine solche Schlussfolgerung spricht bereits der vorstehend erwähnte Umstand, dass das Schiff im November 1999 vom britischen Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Lebensmittel als nur für den Transport von Schafen geeignet eingestuft worden ist. Darüber hinaus hat der Senat mit seinem Urteil in BFHE 210, 70, ZfZ 2005, 341 bereits entschieden, dass die tierschutzrechtlichen Transportvorschriften erkennbar standardisierte Anforderungen aufstellen, die wegen der Belange des Tierschutzes erforderlich erscheinen, um die schwierige Beurteilung zu vermeiden, ob im konkreten Einzelfall eine Behandlung der Tiere beim Transport deren Wohlbefinden beeinträchtigt hat, und dass somit ein Verstoß gegen diese Vorschriften den Verlust des Anspruchs auf Ausfuhrerstattung zur Folge hat, ohne dass dies zusätzlich davon abhängig wäre, dass tatsächliche Feststellungen dazu getroffen werden, ob das Wohlbefinden der Tiere während des Transports beeinträchtigt war. Der EuGH hat diese Rechtsauffassung bestätigt (EuGH-Urteil in ZfZ 2008, 106, Rz. 47-49). Daher können auch Anhaltspunkte, die dafür sprechen, dass ein bestimmtes für den Tiertransport eingesetztes Beförderungsmittel den tierschutzrechtlichen Anforderungen der RL 91/628/EWG nicht entsprochen hat, nicht mit dem Argument entkräftet werden, dass beim Entladen am Ende des Transports konkret vorhandene Beeinträchtigungen der Tiere nicht festgestellt worden seien.

bb) Soweit das FG die festgestellten Tatsachen dahin gewürdigt hat, dass es nicht zuverlässig feststehe, ob die im Februar 1997 festgestellten Mängel des Schiffes während des Transports im April 1999 noch vorhanden gewesen seien, weil die Klägerin insoweit erhebliche Zweifel geweckt habe, reichen diese Zweifel nicht aus, um den angefochtenen Änderungsbescheid aufzuheben. Anders als es das FG und auch die Klägerin meinen, trägt nämlich nicht das HZA, sondern der Ausführer die Feststellungslast hinsichtlich der Frage, ob beim Transport lebender Rinder die gemeinschaftsrechtlichen Tierschutzvorschriften beachtet wurden.

Der erforderliche Nachweis wird zwar —wie ausgeführt— in der Regel durch die Vorlage der in Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 615/98 aufgeführten Dokumente erbracht; er ist jedoch nur ausreichend, sofern die zuständige Behörde nicht über Informationen verfügt, aufgrund deren sie der Ansicht sein kann, dass die RL 91/628/EWG nicht eingehalten worden ist (EuGH-Urteil in ZfZ 2008, 106, Rz. 34). Verfügt sie über solche sich auf objektive und konkrete Umstände gründende Informationen, muss der Ausführer nachweisen, dass die Umstände, welche die Behörde für ihre Feststellung der Nichteinhaltung der RL 91/628/EWG anführt, nicht erheblich sind (EuGH-Urteil in ZfZ 2008, 106, Rz. 41, 44).

Im Streitfall sind durch die behördlichen Untersuchungen des Schiffes im Februar 1997 und Oktober/November 1999 objektive und konkrete Umstände betreffend das Wohlbefinden der Tiere festgestellt worden, welche den Schluss des HZA erlauben, dass bei dem Transport der Rinder die Tierschutzbestimmungen nicht eingehalten wurden, weil das Schiff den Anforderungen dieser Bestimmungen nicht entsprach. Den ihr obliegenden Nachweis, dass diese Umstände für die Feststellung der Nichteinhaltung der RL 91/628/EWG und der VO Nr. 615/98 nicht erheblich sind, hat die Klägerin nicht erbracht. Soweit sie im Revisionsverfahren vorträgt, dass der Kapitän des Schiffes und ein slowenischer Hafentierarzt im Oktober 1997 erklärt hätten, dass Verbesserungen an dem Schiff vorgenommen worden seien, fehlt es zum einen an entsprechenden Feststellungen im FG-Urteil. Zum anderen steht dieser Erklärung die von den britischen Behörden im Oktober/November 1999 vorgenommene Einstufung des Schiffes als nur für den Transport von Schafen geeignet entgegen. Es ist daher nicht erkennbar, dass diese angeblich im Oktober 1997 abgegebene Erklärung des Kapitäns geeignet sein könnte, die Feststellungen der britischen Behörden zu entkräften und den der Klägerin obliegenden Nachweis zu erbringen, dass bei dem fraglichen Transport die gemeinschaftsrechtlichen Tierschutzvorschriften eingehalten wurden. Der Senat hält die Sache deshalb für spruchreif.

c) Das HZA durfte demnach zu dem Schluss gelangen, dass das für den Transport der Rinder eingesetzte Schiff nicht so ausgerüstet war, dass die Tiere befördert werden konnten, ohne sich zu verletzen oder unnötig zu leiden. Da es zudem weder festgestellt noch ersichtlich ist, dass die den Tierschutz betreffenden Mängel des Schiffes sich nur auf einen Teil der beförderten Tiere auswirken konnten, war das HZA gemäß Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 615/98 berechtigt, die gesamte Ausfuhrerstattung zu versagen und die als Vorschuss bereits gezahlte Erstattung mit einem Zuschlag von 15 % zurückzufordern (Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen —ABlEG Nr. L 351/1—).