Gründe

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die teilweise Einziehung einer Anlieferungs-Referenzmenge für Milch.

1. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl Nr. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 13) wurde auf europäischer Ebene eine gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse geschaffen, innerhalb derer staatlich garantierte Preise für Milch festgesetzt wurden. Im Jahre 1984 wurde dieses Garantiepreis- mit einem Milchmengensystem kombiniert, wonach die Europäische Gemeinschaft jedem Mitgliedstaat eine Gesamtgarantiemenge an produzierter Milch zuwies, der diese in Form so genannter Referenzmengen an die Milcherzeuger aufteilte. Die Referenzmenge stellt damit die Milchmenge dar, die ein Erzeuger abgabefrei und zum Garantiepreis abliefern kann.

In Deutschland erfolgte die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben durch das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl I S. 1617; seit 1. August 2004 Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen; im Folgenden: Marktorganisationengesetz - MOG). Auf der Grundlage insbesondere des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG a.F. erging zur Umsetzung des Referenzmengensystems die Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) vom 25. Mai 1984 (BGBl I S. 720; im Folgenden: MGV 1984). Nach dem Grundsatz des § 4 Abs. 2 Satz 1 MGV 1984 entsprach die Referenzmenge eines Milcherzeugers der um 4 % gekürzten Menge, die er im Jahr 1983 geliefert hatte.

Die Referenzmenge war zunächst streng betriebsgebunden. In der Folgezeit gestattete die Europäische Gemeinschaft den Mitgliedstaaten jedoch, den Handel mit solchen einzelbetrieblichen Referenzmengen zu eröffnen, die der betreffende Erzeuger nicht ausnutzen konnte oder wollte (vgl. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung <EWG> Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992, ABl Nr. L 405 vom 31. Dezember 1992, S. 1). Der deutsche Verordnunggeber reagierte mit der Neunundzwanzigsten Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 24. September 1993 (BGBl I S. 1659), mit der er durch Einfügung von § 7 Abs. 2 a MGV von dieser Ermächtigung Gebrauch machte.

Da sich der Referenzmengenhandel als weiterer Kostenfaktor für die Milcherzeugung erwies, unternahm die Europäische Gemeinschaft im Jahre 1999 den Versuch, den zuvor gestatteten Referenzmengenhandel wieder zu begrenzen (Verordnung <EG> Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl Nr. L 160 vom 17. Mai 1999, S. 73). So wurde unter anderem die Möglichkeit der Wiedereinziehung von Referenzmengen nach Ablauf eines Pachtvertrages eingeführt.

Der deutsche Verordnunggeber reagierte mit der Aufhebung der Milch-Garantiemengen-Verordnung, die mit Wirkung ab 1. April 2000 durch die Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) vom 12. Januar 2000 (BGBl I S. 27; im Folgenden: ZAV) ersetzt wurde. § 7 Abs. 1 ZAV schloss die freie Veräußerung und Verpachtung flächenungebundener Referenzmengen aus. Grundsätzlich konnten diese nur noch in dem in §§ 8 ff. ZAV streng reglementierten und zentralisierten Verkaufsstellenverfahren veräußert werden. Neue Pachtverträge über Referenzmengen waren damit ausgeschlossen. Bereits laufende Pachtverträge konnten nach § 12 Abs. 1 ZAV aber verlängert werden. Für Altverträge, die mit Ablauf des 31. März 2000 oder später beendet werden, machte § 12 Abs. 2 ZAV von der in Art. 8a VO Nr. 3950/92 eröffneten Möglichkeit Gebrauch und bestimmte, dass 33 % der zurückgewährten Referenzmenge zugunsten der Landesreserve eingezogen wurden. Der Verpächter konnte dem Einzug entgehen, indem er - oder ein im Wege der vorweggenommenen Erbfolge eingesetzter Rechtsnachfolger - nachwies, die Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung zu benötigen (§ 12 Abs. 4 Nr. 3 ZAV) oder im nächstmöglichen Termin über das Verkaufsstellenverfahren zu veräußern (§ 12 Abs. 2 Satz 2 ZAV in der Fassung vom 14. Januar 2004 <BGBl I S. 89>).

2. Der Beschwerdeführer, ein zunächst milchproduzierender Landwirt, hatte die eigene Milcherzeugung aufgegeben. Er verpachtete ab März 1998 flächenlos seine Milchreferenzmenge von etwa 43.000 kg. Der Vertrag lief am 31. März 2000 aus. Nach Vertragsende erteilte die Behörde dem Beschwerdeführer einen Bescheid, wonach die Referenzmenge gemäß § 12 Abs. 2 ZAV an ihn mit der Maßgabe übergehe, dass 33 %, also etwa 14.000 kg, zugunsten der Landesreserve eingezogen würden.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren klagte der Beschwerdeführer auf Aufhebung des Ausgangsbescheids und des Widerspruchsbescheids, soweit darin ein Teil der Referenzmenge eingezogen worden war, und beantragte die Verpflichtung zur Bescheinigung des Übergangs auch dieses eingezogenen Teils der Referenzmenge.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage des Beschwerdeführers ab. Die zu der Einziehung ermächtigende Norm des § 12 Abs. 2 ZAV sei verfassungsgemäß, insbesondere sei nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und die Eigentumsfreiheit des Art. 14 GG verstoßen.

Die gegen das Urteil gerichtete Berufung des Beschwerdeführers wies der Verwaltungsgerichtshof zurück. Die Zusatzabgabenverordnung genüge Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Ob auch die zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung ermächtigende gesetzliche Bestimmung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge, sei zweifelhaft, könne letztlich aber dahinstehen, weil es hierauf für die Entscheidung nicht ankomme. Die Zusatzabgabenverordnung sei jedenfalls - selbst bei unterstelltem Fehlen einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage - als befristet fortgeltend anzusehen, um den Eintritt eines rechtlosen Zustands zu vermeiden.

Die Revision des Beschwerdeführers blieb vor dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG stehe der Gültigkeit der Zusatzabgabenverordnung nicht im Wege. Auch verletzte der Drittelabzug nach § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV den Beschwerdeführer weder in seinen Rechten aus Art. 14 noch aus Art. 2 Abs. 1 oder Art. 3 Abs. 1 GG.

3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die Referenzmenge seit 1993, dem Zeitpunkt ihrer flächenlosen Übertragbarkeit, Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstelle. Sie sei kein bloßer Annex zum Milcherzeugungsbetrieb mehr und nicht nur eine öffentlichrechtliche Befugnis, Milch zu liefern. Vielmehr stelle sie auch ein Nutzungsrecht dar und sei als solches mit dem Patent- und Gebrauchsmusterrecht vergleichbar. Selbst wenn der Referenzmenge Eigentumsschutz nur im Rahmen des Milchviehbetriebs zugesprochen würde, sei der Abzug von 33 % verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die belastende Norm des § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV sei verfassungswidrig, weil sie insbesondere gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verstoße und das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Bezug auf die Ermächtigungsnorm nicht gewahrt sei.

Die verminderte Rückübertragung der Referenzmenge begründe zudem einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Beschwerdeführers gemäß Art. 12 Abs. 1 GG. Die Zusatzabgabe habe berufsregelnde Tendenz, weil durch sie die Produktion der Milcherzeuger geregelt und begrenzt werden solle. Auch verletze der Abzug von 33 % der Referenzmenge den Beschwerdeführer in seinem durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Recht auf Freiheit der wirtschaftlichen und unternehmerischen Betätigung.

Ferner würden Inhaber einer Milchquote, die diese nicht selbst belieferten, sondern sie übertragen hätten, im Verhältnis zu die Milchquote selbst beliefernden Rechtsinhabern im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG unangemessen benachteiligt. Nicht gerechtfertigt sei auch die Ungleichbehandlung von Milcherzeugern, welche die Milcherzeugung vor dem 1. April 2000 aufgegeben und ihre Referenzmengen verpachtet hätten, im Vergleich zu Milcherzeugern, welche die Milcherzeugung erst danach aufgegeben hätten.

4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft für die Bundesregierung, der Bundesgerichtshof, der Bundesfinanzhof, das Bundessozialgericht und der Deutsche Bauernverband Stellung genommen.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten Grundrechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), weil sie keine Aussicht auf Erfolg hat. Eine Verletzung von Grundrechten des Beschwerdeführers ist nicht gegeben.

1. Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG sind nicht verletzt.

Dem Beschwerdeführer steht keine Rechtsposition zu, die von einem dieser Grundrechte geschützt sein könnte. Weder ist er Inhaber einer öffentlichrechtlichen Rechtsposition in Form der Referenzmenge oder eines Anspruchs auf deren wirtschaftliche Verwertung (dazu unter a), noch steht ihm ein Rückübertragungsanspruch hinsichtlich der ungeschmälerten Referenzmenge zu (dazu unter b).

a) Eine öffentlichrechtliche Rechtsposition kann der Beschwerdeführer nicht geltend machen.

Es kann dahinstehen, ob und inwieweit die dem Beschwerdeführer aufgrund der Milch-Garantiemengen-Verordnung 1984 ursprünglich zugeteilte Referenzmenge von 43.000 kg grundrechtlichen Schutz genossen hat. Eine etwa geschützte Rechtsposition in Gestalt des durch die Referenzmenge gewährten Rechts auf abgabenfreie Milchlieferung zum Garantiepreis hat der Beschwerdeführer jedenfalls dadurch verloren, dass er die ihm im Jahre 1997 noch zustehende Referenzmenge durch Pachtvertrag vom 29. November 1997 auf einen Dritten übertrug. Durch diese Übertragung, die das Amt für Landwirtschaft und Ernährung Kitzingen dem Pächter unter dem 19. Februar 1998 bescheinigte, war fortan - jedenfalls bis zum Ende des Pachtvertrages - der Pächter und nicht mehr der Beschwerdeführer Inhaber der Referenzmenge.

Dies ergibt sich aus den die Möglichkeit der Übertragung von Referenzmengen regelnden Vorschriften. Gemäß Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 wird die Referenzmenge eines Betriebs bei Verpachtung desselben mit dem Betrieb auf die Erzeuger übertragen, die den Betrieb übernehmen. Aus dem Wortlaut kann geschlossen werden, dass die Referenzmenge auf den Pächter als neuen Inhaber übergeht. Zwar steht vorliegend kein Fall der Verpachtung eines Betriebs unter Einschluss der Referenzmenge, sondern eine flächenlose Verpachtung der Referenzmenge in Rede, jedoch kann für diesen Fall nichts anderes gelten. Dies ergibt sich ausdrücklich auch aus der die EU-Verordnung konkretisierenden deutschen Regelung. Ausweislich des zum Zeitpunkt der Verpachtung der Referenzmenge geltenden § 7 Abs. 2 a Satz 1 und 2 Nr. 1 MGV vom 21. März 1994, zuletzt geändert am 25. März 1996, wechselt die Referenzmenge bei ihrer Überlassung an einen anderen ohne Übergang des entsprechenden Betriebs, also im Fall einer flächenlosen Verpachtung der Referenzmenge, ihren Inhaber.

Die Frage, ob dem Beschwerdeführer nach § 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV ein Anspruch auf eine Ausgleichszahlung dann zugestanden hätte, wenn der Pächter sein Übernahmerecht gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV ausgeübt hätte, bedarf keiner Entscheidung; denn für ein solches Übernahmebegehren des Pächters hat der Beschwerdeführer nichts vorgetragen.

b) Auch hatte der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Rückgewähr der - gesamten - Referenzmenge gegen den Pächter. Denn die einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, denen Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht zukommt, schlossen eine derartige Rückübertragung aus.

aa) Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Juni 2002 - Thomsen, Rs. C-401/99, Slg 2002, I-5775 -, Rn. 32 ff.) setzt das europäische Recht, namentlich Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 3950/92, für den Rückfall der Referenzmenge an den Verpächter nach Ende des Pachtverhältnisses voraus, dass der Verpächter im Zeitpunkt des Rückfalls noch Erzeuger ist oder zum Erzeuger wird oder die Menge unverzüglich auf einen Erzeuger im Wege der Verpachtung oder Veräußerung überträgt. Auch wenn sich die dem Urteil zugrunde liegende Rechtslage - maßgeblich waren für die Entscheidung Normen der Milch-Garantiemengen-Verordnung sowie der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 - durch Inkrafttreten der Zusatzabgabenverordnung und der Verordnung (EG) Nr. 1256/99 geändert hat, beanspruchen die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätze auch nach neuer Rechtslage unverändert Geltung. Die Bindung an die Erzeugereigenschaft folgt auch nach der Änderung durch die Verordnung (EG) Nr. 1256/99 aus Wortlaut und Systematik der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 ebenso wie aus dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung. Der Grundsatz, dass nur Milcherzeugern eine Referenzmenge eingeräumt werden darf, soll verhindern, dass Referenzmengen nicht zur Erzeugung oder Vermarktung von Milch, sondern dazu verwendet werden, unter Ausnutzung ihres Marktwerts lediglich finanzielle Vorteile aus ihnen zu ziehen.

Während das Gemeinschaftsrecht mithin jede Zuweisung von Referenzmengen an die Erzeugereigenschaft knüpft, verwandte das deutsche Recht in § 7 Abs. 1 Satz 1 MGV sowie in § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV den Begriff des Verpächters. Das deutsche Recht ermöglichte damit - wie im vorliegenden Fall gegeben - einen Rückfall von Referenzmengen nach Pachtende auch an einen Nicht-Erzeuger. Dies ist mit dem durch den Europäischen Gerichtshof geprägten Verständnis der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften unvereinbar. Entsprechend haben deutsche Gerichte einen Anspruch auf Rückübertragung von Referenzmengen dann verneint, wenn die Erzeugereigenschaft zwischenzeitlich entfallen war und nicht nachweislich eine unverzügliche Übertragung der Referenzmenge auf einen Erzeuger erfolgen sollte (vgl. etwa BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -, NJW-RR 2004, S. 210 ff.; Urteil vom 27. Oktober 2004 - XII ZR 165/01 -, RdL 2005, S. 82 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2003 - 3 C 48/02 -, RdL 2004, S. 137 ff.; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. September 2006 - 20 A 4136/05 -, juris; OVG für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 9. Oktober 2002 - 2 L 143/98 -, RdL 2002, S. 330 ff.; VG Oldenburg, Urteil vom 31. Januar 2006 - 12 A 3834/03 -, juris; VG Osnabrück, Urteil vom 10. Mai 2005 - 1 A 5/05 -, juris).

bb) Auch die vorliegend angegriffene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist in diesem Sinne zu verstehen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht ausführt, dass sich § 12 Abs. 2 ZAV in dem Rahmen halte, den das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten für eigenständige Regelungen eröffne, bezieht es sich lediglich auf die nach Art. 8 a Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit der Einziehung von Referenzmengen zugunsten der einzelstaatlichen Reserve. Das Bundesverwaltungsgericht legt dar, dass § 12 Abs. 2 ZAV von dieser Möglichkeit in zulässiger Weise Gebrauch mache. Keine Aussage trifft das Bundesverwaltungsgericht hingegen zu der Frage, ob § 12 Abs. 2 ZAV insoweit mit Art. 8 a der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 vereinbar ist, als § 12 Abs. 2 ZAV ermöglicht, dass auch an Nicht-Milcherzeuger Referenzmengen übertragen werden können. Ein Eingehen auf diese Frage war aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht erforderlich, weil es hierauf für die Streitentscheidung nicht ankam.

cc) Widersprach hiernach aber das deutsche Recht - sei es § 12 ZAV, sei es die Vorläuferregelung des § 7 MGV - den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, war seine Anwendung gesperrt (vgl. EuGH, Slg 1963, 1 <24 ff.>; 1964, 1251 <1269 ff.>; 1970, 1125 <1135>; 1978, 629 <643 ff.>; 1990, I-2433 <2473 f.>; BVerfGE 31, 145 <174 f.>; 73, 339 <375>; 75, 223 <244>; 85, 191 <204>). Dies bedeutet für den vorliegenden Fall, dass dem Beschwerdeführer, der weder Milcherzeuger ist noch substantiiert dargelegt hat, Milcherzeuger werden oder die Referenzmenge auf einen Milcherzeuger übertragen zu wollen, nicht einmal der ihm tatsächlich zurückübertragene Teil der Referenzmenge gemäß § 12 Abs. 2 ZAV nach Pachtende zugestanden hätte. Dementsprechend hat der Beschwerdeführer erst recht keinen Anspruch auf die von ihm begehrte ungekürzte Rückgewährung der Referenzmenge nach Pachtende.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 7. Juni 2007 (C-278/06), mit dem der Gerichtshof auf das Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Mai 2006 (3 C 32/05, RdL 2006, S. 246 ff.) antwortete, dass Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 dahingehend auszulegen sei, dass bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge Referenzmengen auch an Verpächter zurückfallen könnten, die nicht Erzeuger seien oder zu werden beabsichtigten, die aber die Referenzmenge in kürzester Frist über eine staatliche Verkaufsstelle an einen Dritten übertrügen, der die Eigenschaft eines Milcherzeugers besitze. Es kann dahinstehen, ob diese Rechtsprechung im Grundsatz auf den Beschwerdeführer anwendbar ist; denn der Beschwerdeführer hat nicht vorgetragen, dass er beabsichtigte, die zurückgewährte Referenzmenge sogleich über die staatliche Verkaufsstelle zu verkaufen.

dd) Damit steht dem Beschwerdeführer jedenfalls nach den maßgeblichen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, denen Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht zukommt, eine Rechtsposition, für die er grundrechtlichen Schutz beanspruchen könnte, nicht zu. Das Bundesverfassungsgericht überprüft die Gültigkeit von Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 nicht am Maßstab der als verletzt bezeichneten Grundrechte des Beschwerdeführers. Über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland übt das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der jeweiligen Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 ff.>; BVerfG, Beschluss des Erstens Senats vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 -, NvWZ 2007, S. 937 <938>). Dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nach Ergehen der Solange II-Entscheidung (BVerfGE 73, 339) unter den erforderlichen Grundrechtsschutz abgesunken und dieser in dem hier maßgeblichen Bereich generell nicht mehr gewährleistet wäre, wurde vom Beschwerdeführer nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.

2. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass der Beschwerdeführer nicht mit Erfolg eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG rügen kann. Da dem Beschwerdeführer nach europäischem Recht, dem Anwendungsvorrang vor dem nationalen Gesetzesrecht zukommt, unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt ein Anspruch auf Rückübertragung der ungekürzten Referenzmenge oder jedenfalls auf wirtschaftliche Verwertung derselben zusteht, kommt eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch die teilweise Einziehung der Milchquote nicht in Betracht.

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.