Gründe

I

Gegenstand des Verfahrens ist der Kostenfestsetzungsbeschluss des Sächsischen Landesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen vom 17. September 2002, mit dem zu Lasten des klagenden Landkreises die den Beigeladenen zu 1 und 2 für das Vorverfahren zu erstattenden Kosten festgesetzt worden sind.

Dem ging folgender Verfahrensgang voraus: Das Amt zur Regelung offener Vermögensfragen des Klägers übertrug der Antrag stellenden Frau E. mit Bescheid vom 23. Juli 1996 das Eigentum an dem Grundstück G. Straße 17 in M. Auf den Widerspruch der Beigeladenen zu 1 und 2 hob der Widerspruchsausschuss des Landesamtes den Ausgangsbescheid auf und erkannte der Antragstellerin lediglich einen Entschädigungsanspruch zu. Die Kosten der Vertretung der Beigeladenen zu 1 und 2 im Widerspruchsverfahren wurden dem Kläger auferlegt (Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 1999). Die von Frau E. gegen den Widespruchsbescheid erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Chemnitz mit rechtskräftigem Urteil vom 26. September 2001 abgewiesen und die Verfahrenskosten einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 (der ursprünglichen Widerspruchsführer) Frau E. auferlegt. Über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren durch die Beigeladenen zu 1 und 2 hat das Verwaltungsgericht nicht entschieden. Bereits mit Schriftsatz vom 15. Juli 1999 beantragten die Bevollmächtigten der Beigeladenen zu 1 und 2 beim Landesamt die Kostenfestsetzung für das Vorverfahren.

Mit dem eingangs erwähnten Kostenfestsetzungsbeschluss setzte das Landesamt die für das Vorverfahren zu erstattenden Kosten zu Lasten des Klägers auf 1 462,82 € fest. Die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 24. März 2003) erhobene Klage hat zur Aufhebung des Kostenfestsetzungsbeschlusses und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides geführt (Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 28. April 2005): Das Landesamt habe über den Kostenfestsetzungsantrag der Beigeladenen zu 1 und 2 für deren Aufwendungen im Vorverfahren nicht mehr entscheiden dürfen, da die Regelung des § 80 Abs. 3 VwVfG durch die Bestimmung des § 162 Abs. 1 VwGO verdrängt worden sei. Die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts erfasse auch die Kosten des Vorverfahrens. Dieses habe über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren zu entscheiden. Der noch offene Ausspruch des Gerichts gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sei nachholbar.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Beklagten, zu deren Begründung ausgeführt wird: Allein bei zweipoliger Rechtsbeziehung zwischen Bürger und Staat bildeten das Widerspruchsverfahren und das Klageverfahren ein einheitliches Verfahren, in dem über die gesamten Verfahrenskosten ausschließlich durch das Verwaltungsgericht zu entscheiden sei. Anders stelle sich die Rechtslage bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung dar. Der erfolgreiche Widerspruch eines Drittbetroffenen schließe das Widerspruchsverfahren ab. Ein daran sich anschließendes, vom ursprünglich Begünstigten in Gang gesetztes Klageverfahren führe das Widerspruchsverfahren nicht fort; es handele sich hierbei um ein isoliertes Klageverfahren, das keines Vorverfahrens bedürfe, § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO. Das Verwaltungsgericht habe daher auch nicht über die Kosten eines Vorverfahrens entscheiden können. Mit der Klageabweisung sei zudem der Widerspruchsbescheid mit der zu Lasten des Klägers getroffenen Kostenentscheidung bestandskräftig geworden. Der Kläger hätte diese ihn belastende Kostenentscheidung selbst zum Gegenstand einer Klage machen müssen.

Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil: Dass ein weiteres Widerspruchsverfahren bei Obsiegen eines Drittbetroffenen im Vorverfahren entfalle, beruhe allein auf der Erwägung des Gesetzgebers, dass es mit der einmaligen Befassung der Verwaltung mit einem Vorgang im Widerspruchsverfahren sein Bewenden haben solle und die Prüfungszuständigkeit dann auf die Judikative übergehe. Es gebe somit stets nur ein Vorverfahren zu einer Klage, so dass § 162 Abs. 1 VwGO uneingeschränkt die Kosten jedes Vorverfahrens erfasse.

Der Beigeladene zu 3 hält das angegriffene Urteil für zutreffend. Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 2 VermG seien nur die Kosten für eine zweckentsprechende Rechtsverfolgung erstattungsfähig, nicht aber solche einer Rechtsverteidigung, wie sie seitens der Beigeladenen zu 1 und 2 erfolgt sei. Das Vermögensgesetz sei insoweit lex specialis gegenüber § 80 VwVfG.

II

Die zulässige Revision ist unbegründet.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht.

1. Die Klage ist zulässig. Der von der Kostenlast - bzw. Kostengrundentscheidung nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO zu unterscheidende Kostenfestsetzungsbeschluss nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG (hier in der Ausprägung als Landesrecht gemäß § 1 SächsVwVfG) stellt einen Verwaltungsakt dar, der geeignet ist den Kläger in seinen Rechts zu verletzten. Widerspruch- und klagebefugt ist auch eine - wie hier - im übertragenen Wirkungskreis tätig gewordene und von der Kostenfestsetzung betroffene Ausgangsbehörde, wenn sie einem anderen Rechtsträger als die Widerspruchsbehörde angehört (Beschluss vom 22. Januar 2001 - BVerwG 8 B 258.00 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 11; Urteil vom 29. Mai 2002 - BVerwG 8 C 15.01 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 49 = BVerwGE 116, 31).

Vorliegend sind gemäß § 1 des Sächsischen Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen vom 4. Juli 1994 (SächsGVBl S. 1261) den Landkreisen (und kreisfreien Städten) die nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen zu vollziehenden Aufgaben übertragen worden. Mit dem Kostenfestsetzungsbeschluss des Landesamtes geht ein Eingriff in die Finanzhoheit des Landkreises und somit auch in das diesem garantierte Selbstverwaltungsrecht einher (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 82 Abs. 2 SächsVerfassung); dies eröffnet die Klagebefugnis.

2. Rechtsirrig geht die Revision davon aus, dass - anders als bei zweipoligen Verwaltungsrechtsverhältnissen - das Verwaltungsverfahren bei dreipoligen Verwaltungsrechtsverhältnissen mit dem Erlass des Widerspruchsbescheides sein Ende findet, wenn durch diesen der ursprünglich einen Antragsteller begünstigende Verwaltungsakt zu dessen Nachteil abgeändert wird, und dass das hiergegen erhobene Rechtsmittel dann lediglich ein isoliertes Klageverfahren in Gang setzt, in dem über die Kosten eines Vorverfahrens nicht mehr zu befinden ist. Zum einen lassen sich diese Folgerungen § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nicht entnehmen, wonach es - aus verfahrensökonomischen Gründen - keiner nochmaligen Durchführung eines Vorverfahrens bedarf, wenn der ursprünglich Begünstigte durch den Widerspruchsbescheid erstmals beschwert wird. Denn das Vorverfahren hat seine Funktion - nämlich die Entlastung der Gerichte, die Selbstkontrolle der Verwaltung und vorgezogenen Rechtsschutz (Oerder, Das Widerspruchsverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung, S. 52 ff.) - bei der vorgegebenen Fallgestaltung erfüllt, da die Ausgangsentscheidung bereits Gegenstand der behördeninternen Überprüfung war (Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 68 Rn. 145 m.w.N.). Eine darüber hinaus gehende Bedeutung kommt § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht zu. Zum anderen vernachlässigt die Revision die Rechtsfolge aus § 79 Abs. 1 VwGO, wonach sowohl bei zwei- wie auch bei dreipoligen Verwaltungsrechtsverhältnissen Ausgangs- und Widerspruchsverfahren zwar zwei Verwaltungsverfahren darstellen, die jedoch eine Einheit bilden (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <181> = Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 31), und erst der Widerspruchsbescheid der behördlichen Entscheidung die für das Klageverfahren maßgebliche Gestalt gibt (Urteil vom 26. Juni 1987 - BVerwG 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3, 5 f. = Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 23).

Der Kläger war auch nicht gehalten gegen die Kostengrundentscheidung des Widerspruchsbescheides selbst Klage zu erheben, um den Eintritt der Bestandskraft im Hinblick auf ein späteres Kostenfestsetzungsverfahren auszuschließen. Die Revision verkennt mit diesem Einwand, dass die im Widerspruchsbescheid enthaltene Kostengrundentscheidung im Einklang steht mit § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO, § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG und es mit dieser sein Bewenden hat, falls der ursprünglich Begünstigte keine Klage erhebt. Erhebt der durch den Ausgangsbescheid ursprünglich Begünstigte jedoch Klage gegen die einheitliche behördliche Entscheidung in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheides, wird diese Gegenstand des Klageverfahrens; für den Eintritt einer die Ausgangsbehörde bindenden Bestandskraft ist danach kein Raum.

3. Es entspricht der obergerichtlichen Rechtsprechung (OVG Münster, Beschluss vom 15. Juni 2001 - 3 E 529/00 - NVwZ-RR 2002, 77; VGH Mannheim, Beschluss vom 3. April 1989 - 11 S 3133/88 - VBlBW 1989, 294; OVG Weimar, Beschluss vom 19. Oktober 2000 - 4 VO 117/00 - NVwZ-RR 2001, 487) und der ganz herrschenden Meinung in der Literatur (Dolde, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, § 73 Rn. 55; Neumann, in: Sodan/Ziekow, a.a.O, § 162 Rn. 14 ff.; Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 80 Rn. 4; Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 80 Rn. 2 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 80 Anm. 3; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl. 1993, S. 315; Pietzner/Ronellenfitsch, Widerspruchsverfahren und Verwaltungsprozess, 11. Aufl. 2005, § 44 Anm. 6), dass eine gerichtliche Kostenentscheidung nach § 162 Abs. 1 VwGO infolge der dortigen Bezugnahme auf die Kosten des Vorverfahrens die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheides unmittelbar ("automatisch") ersetzt bzw. verdrängt. Hat sich an das Vorverfahren ein gerichtliches Hauptsacheverfahren angeschlossen, entfällt die Anwendbarkeit des § 80 VwVfG; eine im Widerspruchsverfahren getroffene Kostengrundentscheidung wird hinfällig einer darauf gestützten Kostenfestsetzung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG wird die Grundlage entzogen.

Diese Auffassung ist zutreffend. Hinter der Bestimmung des § 162 Abs. 1 VwGO steht die Überlegung, dass erst im anhängig gemachten Hauptsacheverfahren - endgültig - entschieden wird, wie im Verwaltungsverfahren richtigerweise hätte entschieden werden müssen mit der Folge, dass erst jetzt die "richtige" Kostenentscheidung getroffen wird und die im gerichtlichen Verfahren unterliegende Partei sämtliche Verfahrenskosten zu tragen hat. Die gerichtliche Kostenentscheidung ersetzt somit - in vollem Umfang - die verwaltungsbehördliche Kostenentscheidung. § 162 Abs. 1 VwGO dient zudem der Vereinfachung der Kostenabwicklung. Da im gerichtlichen Verfahren ohnehin eine Kostenfestsetzung zu erfolgen hat, muss daneben nicht noch ein weiteres Kostenerstattungsverfahren betreffend die Kosten des Vorverfahrens stattfinden. Damit wird auch ausgeschlossen, dass es in derselben Streitsache zur unterschiedlichen Kostenentscheidungen hinsichtlich des Vor- und des Klageverfahrens kommt.

Dieses Ergebnis fügt sich ein in das den Verwaltungsprozess bestimmende Unterliegensprinzip, welches an ein durch Klageerhebung begründetes und gegebenenfalls durch Rechtsmitteleinlegung fortgeführtes Prozessrechtsverhältnis anknüpft. § 162 Abs. 1 VwGO bezieht zur Aufrechterhaltung des Grundsatzes der Kosteneinheit auch die im Vorverfahren angefallenen Kosten in die Unterliegenshaftung mit ein, was bei dreipoligen Verwaltungsrechtsverhältnissen zur Folge hat, dass die ursprüngliche Einstandspflicht der Ausgangsbehörde für Kosten des Vorverfahrens aufgeht im Prozesskostenrisiko des im Ausgangsverfahren ursprünglich begünstigten Klägers. Diese durch § 162 Abs. 1 VwGO bewirkte Ausdehnung des Unterliegensprinzips hält sich im Rahmen des dem Gesetzgeber eingeräumten Spielraums (BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1986- 1 BvR 872/82 - BVerfGE 74, 78, 91 ff.) zur Regelung der Kostentragung- und Kostenerstattungspflicht in kontradiktorischen Verfahren.

Für das Verwaltungsgericht besteht auch noch die Möglichkeit über die im Vorverfahren angefallenen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 zu entscheiden. Zwar enthielt das Urteil des Verwaltungsgericht vom 26. September 2001 lediglich eine Kostengrundentscheidung gemäß § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, nicht aber zusätzlich auch eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die Beigeladenen zu 1 und 2 im Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Eine derartige Entscheidung kann aber auf Antrag jederzeit nachgeholt werden, da sie nicht Bestandteil der gerichtlichen Kostengrundentscheidung gemäß § 161 Abs. 1 VwGO ist, sondern das Kostenfestsetzungsverfahren betrifft (Urteil vom 28. April 1967 - BVerwG 7 C 128.66 - BVerwGE 27, 39 = Buchholz 310 § 162 VwGO Nr. 6). Da das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Kostengrundentscheidung auch über die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 befunden hat, kann es in Bezug auf diese Beteiligten auch noch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren entscheiden. Dabei entspricht es im Regelfall der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die einem notwendig beigeladenen Widerspruchsführer entstandenen Kosten für die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 59.84 - Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 93).

4. Die Rechtsauffassung der Beigeladenen zu 3, dass sich das Urteil des Verwaltungsgerichts schon deshalb als zutreffend erweise, weil § 38 Abs. 2 Satz 2 VermG - als lex specialis gegenüber § 80 Abs. 1 Satz 1VwVfG - eine Kostenerstattung für einen im Vorverfahren tätigen Bevollmächtigten nur bei einer zweckentsprechenden Rechtsverfolgung vorsehe (während das Verwaltungsverfahrensgesetz auf die Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung abhebe), und den Beigeladenen zu 1 und 2 als bloßen "Rechtsverteidigern" daher entsprechende Ansprüche nicht zustünden, steht in Widerspruch zum Wortlaut des § 162 Abs. 1 VwGO und verkennt - beschränkt auf das Vorverfahren - auch den Inhalt von § 38 Abs. 2 Satz 2 VermG. Denn die geforderte Abgrenzung von Rechtsverteidigung und Rechtsverfolgung ist nicht möglich. Mit beiden Begriffen wird Synonymes zum Ausdruck gebracht, was eine rechtserhebliche Unterscheidung, wie sie vom Beigeladenen zu 3 angeführt wird, ausscheiden lassen muss.