Gründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 19. März 1997 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag, insbesondere aus den Artikeln 48, 52 und 59, verstossen hat, daß es die Artikel 7, 8 und 10 des Gesetzes 23/1992 vom 30. Juli 1992 beibehalten hat, soweit diese vorsehen, daß die Erlaubnis zur Ausübung von Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste Sicherheitsunternehmen nur dann, wenn sie spanische Unternehmen sind und ihre Geschäftsführer und Direktoren in Spanien wohnen, und dem Sicherheitspersonal nur dann, wenn es die spanische Staatsangehörigkeit besitzt, erteilt wird.

Rechtlicher Rahmen

2 In Spanien ist die Tätigkeit privater Sicherheitsdienste durch das Gesetz 23/1992 vom 30. Juli 1992 (im folgenden: Gesetz) und den Königlichen Erlaß 2364/1994 vom 9. Dezember 1994 geregelt, mit dem die Verordnung über private Sicherheitsdienste gebilligt wurde.

3 Sicherheitsunternehmen können gemäß Artikel 5 Absatz 1 des Gesetzes nur folgende Dienstleistungen erbringen:

- Überwachung und Schutz von Gegenständen, Einrichtungen, Veranstaltungen, Ausstellungen oder Versammlungen (Buchstabe a);

- Schutz bestimmter Personen (Buchstabe b);

- Verwahrung, Bewachung, Zählen und Sortieren von Münzen, Geldscheinen, Wertpapieren und Wertgegenständen sowie deren Beförderung und Verteilung (Buchstaben c und d);

- Einrichtung und Wartung von Sicherheitsanlagen, -vorrichtungen und -systemen (Buchstabe e);

- Betrieb von Zentralen zum Empfang, zur Kontrolle und zur Übertragung von Alarmsignalen und deren Übermittlung an die öffentlichen Sicherheitskräfte sowie Leistungen auf den Alarm hin, die nicht in den Zuständigkeitsbereich der öffentlichen Sicherheitskräfte fallen (Buchstabe f);

- Planung und Beratung in bezug auf Sicherheitsdienstleistungen im Sinne des Gesetzes (Buchstabe g).

4 Gemäß Artikel 7 Absatz 1 des Gesetzes können allein solche Unternehmen private Sicherheitsdienstleistungen erbringen, die vom Innenministerium durch Eintragung in ein Register zugelassen worden sind. Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b schreibt für diese Zulassung vor, daß "die Sicherheitsunternehmen, die Sicherheitspersonal beschäftigen, in jedem Fall spanische Unternehmen sein müssen".

5 Artikel 8 des Gesetzes verlangt ausserdem, daß die Geschäftsführer und Direktoren von Sicherheitsunternehmen, die in dem in Artikel 7 Absatz 1 genannten Register eingetragen sind, in Spanien wohnen. Dieses Erfordernis gilt für alle Sicherheitsunternehmen einschließlich derjenigen, die kein Sicherheitspersonal beschäftigen.

6 Schließlich bedarf das Sicherheitspersonal gemäß Artikel 10 Absatz 1 des Gesetzes einer vorherigen Zulassung durch das Innenministerium. Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a schreibt für diese Zulassung vor, daß das Sicherheitspersonal die spanische Staatsangehörigkeit besitzt.

7 Sicherheitspersonal im Sinne des Gesetzes sind Wachleute, Leiter des Sicherheitsdienstes, private Leibwächter, private Feldhüter und Privatdetektive. Die beiden letztgenannten Tätigkeiten können getrennt von einem Sicherheitsunternehmen selbständig ausgeuebt werden.

8 Sicherheitsunternehmen, die Tätigkeiten im Sinne des Artikels 5 Absatz 1 Buchstaben e und g des Gesetzes ausüben, benötigen kein Sicherheitspersonal. Bei den anderen Sicherheitsunternehmen ist sowohl Sicherheits- als auch Verwaltungspersonal beschäftigt; für letzteres gilt das Staatsangehörigkeitserfordernis nicht.

Vorverfahren

9 Die Kommission teilte der spanischen Regierung am 4. April 1995 mit, daß die spanischen Vorschriften über private Sicherheitsdienste ihres Erachtens gegen die Artikel 48, 52 und 59 EG-Vertrag verstießen, und setzte ihr eine Frist zur Stellungnahme.

10 Die spanische Regierung antwortete mit Schreiben vom 21. Juni 1995, daß die in diesen Vorschriften festgelegten Erfordernisse in bezug auf die Staatszugehörigkeit und den Wohnsitz unter die Ausnahmeregelungen der Artikel 48 Absätze 3 und 4 sowie der Artikel 55 und 56 EG-Vertrag fielen.

11 Die Kommission übermittelte der spanischen Regierung mit Schreiben vom 11. Juni 1996 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie zu dem Ergebnis kam, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag verstossen habe, daß es Vorschriften beibehalten habe, die für die Ausübung von Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste verlangten, daß das Sicherheitsunternehmen ein spanisches Unternehmen sei, daß dessen Geschäftsführer und Direktoren in Spanien wohnten und daß das Sicherheitspersonal die spanische Staatsangehörigkeit besitze.

12 Mit Schreiben vom 20. September 1996 wiederholte die spanische Regierung die von ihr in ihrer Antwort auf das Mahnschreiben vorgebrachten Argumente.

13 Da die Kommission diese Erklärungen für unbefriedigend hielt, hat sie die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.

Die Klage

Vorbringen der Parteien

14 Zur Niederlassungsfreiheit macht die Kommission geltend, daß die Vorschrift, nach der die Geschäftsführer eines Unternehmens in dem Mitgliedstaat wohnen müssten, in dem dieses seinen Sitz habe, eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit sei, die gegen Artikel 52 EG-Vertrag verstosse.

15 Das für Unternehmen in Artikel 7 des Gesetzes festgelegte Staatszugehörigkeitserfordernis sei offenkundig diskriminierend und schränke unter Verstoß gegen Artikel 52 EG-Vertrag das Recht der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen ein, ihre Tätigkeiten in Spanien in Form einer Zweigniederlassung oder einer Agentur auszuüben.

16 Das in Artikel 10 des Gesetzes festgelegte Staatsangehörigkeitserfordernis verstosse gegen Artikel 52 EG-Vertrag, soweit es auf Sicherheitspersonal angewandt werde, das für eigene Rechnung arbeite.

17 Zum freien Dienstleistungsverkehr trägt die Kommission vor, das Staatszugehörigkeitserfordernis für Unternehmen in Artikel 7 des Gesetzes und das Wohnsitzerfordernis für Führungskräfte in Artikel 8, der eine feste Niederlassung voraussetze, schlössen jegliche privaten Sicherheitsdienstleistungen durch Sicherheitsunternehmen oder Sicherheitspersonal, die nicht in Spanien niedergelassen seien, aus. Diese Erfordernisse behinderten den Dienstleistungsverkehr in diskriminierender Weise und verstießen daher gegen Artikel 59 EG-Vertrag.

18 Ausserdem könnten die fraglichen Tätigkeiten vom Anwendungsbereich der Artikel 52 und 59 EG-Vertrag nicht mit der Begründung ausgenommen werden, daß sie mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden seien. Die in Artikel 55 Absatz 1 - gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 66 EG-Vertrag - vorgesehene Ausnahme müsse eng ausgelegt und auf das beschränkt werden, was zur Wahrung der Interessen, die diese Bestimmung den Mitgliedstaaten zu schützen erlaube, unbedingt erforderlich sei. Ausserdem müsse die Teilnahme an der Ausübung der öffentlichen Gewalt direkt und spezifisch sein.

19 Da der Schutz privater Sachen und Personen einem rein privaten Bedürfnis entspreche, seien die privaten Sicherheitsunternehmen und das private Sicherheitspersonal nicht direkt und spezifisch an der Ausübung öffentlicher Gewalt beteiligt, die die Ausübung von Zwangsgewalt einschließe. Aus dem spanischen Recht ergebe sich dagegen, daß die Sicherheitsunternehmen und das Sicherheitspersonal an den Tätigkeiten zur öffentlichen Sicherheit nur ergänzend und in untergeordneter Weise beteiligt seien.

20 Was Artikel 56 Absatz 1 - gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 66 EG-Vertrag - angehe, so habe der Gerichtshof festgestellt, daß eine diskriminierende nationale Vorschrift nur dann gerechtfertigt sei, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliege, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre (Urteil vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999), und daß der Mitgliedstaat das Vorliegen einer solchen Gefährdung unter Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens des Betroffenen nachweisen müsse.

21 Werde in Spanien die Tätigkeit eines Detektivs oder eines Feldhüters durch den Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats ausgeuebt, liege darin offensichtlich keine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung. Das gleiche gelte für die Diskriminierung juristischer Personen. Ausserdem könnten die Mitgliedstaaten selbst bei Vorliegen einer solchen Gefährdung nicht einen gesamten Tätigkeitsbereich ausschließen.

22 Was die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer angehe, so verstosse Artikel 10 Absatz 3 des Gesetzes gegen Artikel 48 EG-Vertrag, soweit er Arbeitnehmer, die Angehörige anderer Mitgliedstaaten seien, die Ausübung von Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste verwehre.

23 Die in Artikel 48 Absatz 4 vorgesehene Ausnahme für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung sei auf die fraglichen Berufe nicht anwendbar.

24 Ebenso sei das Staatsangehörigkeitserfordernis des Artikels 10 Absatz 3 des Gesetzes nicht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit im Sinne des Artikels 48 Absatz 3 EG-Vertrag gerechtfertigt. Diese Vorschrift sei unbedingt eng auszulegen; in der Rechtsprechung gebe es kein Beispiel dafür, daß diese Ausnahme auf die Regelung eines Mitgliedstaats angewendet worden wäre, durch die den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Zugang zur Beschäftigung in privaten Unternehmen verboten worden sei.

25 Die spanische Regierung bestreitet nicht, daß ihre Regelung die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sowie die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft behindere. Diese Beschränkungen seien jedoch durch die im EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen gerechtfertigt.

26 Erstens stellten die Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste aufgrund ihres Ziels, die öffentliche Sicherheit aufrechtzuerhalten, Ausübung öffentlicher Gewalt im Sinne des Artikels 55 EG-Vertrag dar. Die spanische Regierung führt dazu mehrere Verpflichtungen der Sicherheitsunternehmen und des Sicherheitspersonals an, aus denen sich ein besonderes Solidaritätsverhältnis zum Staat ergebe. Deshalb seien eine behördliche Zulassung in Form einer Registrierung bzw. eine Zulassung durch das Inneministerium vorgesehen.

27 Zweitens ergebe sich eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung aus der Art der von den privaten Sicherheitsunternehmen ausgeuebten Tätigkeiten, die streng kontrolliert werden müssten. Die Wirksamkeit dieser Kontrollen könne jedoch nicht gewährleistet werden, wenn die betroffenen Unternehmen oder Personen nicht die spanische Staatszugehörigkeit hätten und wenn sie nicht in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihre Tätigkeiten ausübten, niedergelassen seien.

28 In bezug auf Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag sei vor allem zu berücksichtigen, daß Wachleute in Ausübung ihres Dienstes Waffen oder andere Verteidigungsmittel einsetzen dürften und im allgemeinen eine Uniform tragen müssten. Ausserdem seien ihnen bestimmte Befugnisse übertragen, die die Rechte und Freiheiten der Bürger beeinträchtigen könnten.

29 Drittens seien die streitigen Vorschriften aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt: Zum einen sei es notwendig, die Sicherheit von Personen und Sachen in befriedigender Weise zu gewährleisten, und zum anderen müsse klargestellt werden, in welchem Rahmen die Bürger die Möglichkeit hätten, private Sicherheitsdienste zu gründen oder einzusetzen. Die spanische Regierung nennt in diesem Zusammenhang u. a. die maßgeblichen Gründe für Dienstleistungen von Sicherheitsdiensten, das Erfordernis, Straftaten zu verhüten, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit beizutragen, Amtsanmassungen zu verhindern und für die Einhaltung von Grundregeln zu sorgen, das Fehlen von Zulassungsvorschriften, die Gefahren einer unzureichenden Ausbildung der Wachleute, von Unregelmässigkeiten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben sowie das Risiko zahlreicher Verstöße und schließlich die Notwendigkeit, dafür zu sorgen, daß es bei den Sicherheitseinsätzen nicht zu Übergriffen, Gewaltakten, Rechtsmißbräuchen oder Eingriffen in die Rechts- und Eigentumssphäre anderer Personen komme und daß die Dienstleistungsempfänger und die soziale Ordnung geschützt würden.

Würdigung durch den Gerichtshof

30 Die Artikel 7, 8 und 10 des Gesetzes enthalten, wie die spanische Regierung selbst einräumt, Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sowie der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer.

I - Staatszugehörigkeitserfordernis (Artikel 7 und 10 des Gesetzes)

31 Das Staatszugehörigkeitserfordernis für Unternehmen in Artikel 7 des Gesetzes hindert die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen daran, in Spanien in Form einer Zweigniederlassung oder einer Agentur ihre Tätigkeiten auszuüben. Artikel 10 des Gesetzes hindert die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten daran, in Spanien als Arbeitnehmer oder Selbständige dauerhaft Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste zu erbringen. Dieselben Vorschriften hindern die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten, in Spanien Sicherheitsdienstleistungen zu erbringen.

32 Es ist jedoch zu prüfen, ob diese Behinderungen nicht durch die im EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen gerechtfertigt sind, d. h. zum einen durch Artikel 48 Absatz 4, Artikel 55 Absatz 1 und Artikel 66 und zum anderen durch Artikel 48 Absatz 3, Artikel 56 Absatz 1 und Artikel 66 EG-Vertrag.

Zu Artikel 48 Absatz 4, Artikel 55 Absatz 1 und Artikel 66 EG-Vertrag

33 Was Artikel 48 Absatz 4 EG-Vertrag angeht, ist festzustellen, daß die privaten Sicherheitsunternehmen nicht zur öffentlichen Verwaltung gehören. Diese Vorschrift ist daher im vorliegenden Fall nicht anwendbar.

34 Bei der in Artikel 55 Absatz 1 - gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 66 EG-Vertrag - vorgesehenen Ausnahmeregelung ist zu berücksichtigen, daß diese Regelung als Ausnahme vom Grundprinzip der Niederlassungsfreiheit so auszulegen ist, daß sich ihre Tragweite auf das beschränkt, was zur Wahrung der Interessen, die diese Bestimmung den Mitgliedstaaten zu schützen erlaubt, unbedingt erforderlich ist (Urteil vom 15. März 1988 in der Rechtssache 147/86, Kommission/Griechenland, Slg. 1988, 1637, Randnr. 7).

35 Nach ständiger Rechtsprechung muß sich diese Ausnahmeregelung auf Tätigkeiten beschränken, die als solche eine unmittelbare und spezifische Teilnahme an der Ausübung öffentlicher Gewalt darstellen (Urteile vom 21. Juni 1974 in der Rechtssache 2/74, Reyners, Slg. 1974, 631, Randnr. 45, und vom 13. Juli 1993 in der Rechtssache C-42/92, Thijssen, Slg. 1993, I-4047, Randnr. 8).

36 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, daß die Tätigkeit der Sicherheitsunternehmen und des Sicherheitspersonals darauf gerichtet ist, auf der Grundlage privatrechtlicher Beziehungen Bewachungs- und Schutzaufgaben zu übernehmen.

37 Die Ausübung dieser Tätigkeit bedeutet nicht, daß den Sicherheitsunternehmen und dem Sicherheitspersonal Zwangsbefugnisse verliehen sind. Der blosse Beitrag zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, zu dem jeder verpflichtet sein kann, stellt nämlich keine Ausübung öffentlicher Gewalt dar.

38 Die spanischen Rechtsvorschriften nehmen zudem, wie der Generalanwalt in den Nummern 26 und 27 seiner Schlussanträge dargelegt hat, eine klare Trennung zwischen den von den Sicherheitsunternehmen und dem Sicherheitspersonal zu übernehmenden Aufgaben und den den öffentlichen Sicherheitskräften vorbehaltenen vor. Wenn erstere in ganz bestimmten Situationen die öffentlichen Sicherheitskräfte unterstützen sollen, handelt es sich dabei nur um Hilfstätigkeiten.

39 Daraus folgt, daß die Sicherheitsunternehmen und das Sicherheitspersonal nicht direkt und spezifisch an der Ausübung öffentlicher Gewalt beteiligt sind und daß die in Artikel 55 Absatz 1 - gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 66 EG-Vertrag - vorgesehene Ausnahmeregelung im vorliegenden Fall keine Anwendung findet.

Zu Artikel 48 Absatz 3, Artikel 56 Absatz 1 und Artikel 66 EG-Vertrag

40 Das Staatszugehörigkeitserfordernis für Sicherheitsunternehmen und Sicherheitspersonal in den Artikeln 7 und 10 des Gesetzes schließt aus, daß einzelne oder Unternehmen mit der Staatszugehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste erbringen.

41 Ein solch allgemeiner Ausschluß vom Zugang zu bestimmten beruflichen Tätigkeiten lässt sich nicht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit im Sinne des Artikels 48 Absatz 3 und des Artikels 56 EG-Vertrag rechtfertigen.

42 Das Recht der Mitgliedstaaten, die Freizuegigkeit von Personen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit einzuschränken, bezweckt nämlich nicht, Wirtschaftsbereiche wie den der privaten Sicherheitsdienste von der Anwendung dieses Grundsatzes auszunehmen, sondern soll den Mitgliedstaaten die Möglichkeit verschaffen, solchen Personen die Einreise oder den Aufenthalt im Staatsgebiet zu verwehren, deren Einreise oder Aufenthalt in diesem Staatsgebiet für sich allein genommen eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit darstellt (vgl. in bezug auf die öffentliche Gesundheit Urteil vom 7. Mai 1986 in der Rechtssache 131/85, Gül, Slg. 1986, 1573, Randnr. 17).

43 Dies gilt erst recht für die von der spanischen Regierung als Rechtfertigung für das Staatszugehörigkeitserfordernis geltend gemachten zwingenden Gründe des Allgemeininteresses.

II - Zum Wohnsitzerfordernis (Artikel 8 des Gesetzes)

44 Die Regelung, daß die Geschäftsführer und Direktoren aller Sicherheitsunternehmen in Spanien wohnen müssen, behindert die Niederlassungsfreiheit (vgl. hierzu Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89, Factortame u. a., Slg. 1991, I-3905, Randnr. 32) und die Dienstleistungsfreiheit.

45 Diese Bedingung ist nicht erforderlich, um die öffentliche Sicherheit in dem betroffenen Mitgliedstaat zu gewährleisten, und fällt daher nicht unter die in Artikel 56 Absatz 1 - gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 66 EG-Vertrag - vorgesehene Ausnahme.

46 Dieser Rechtfertigungsgrund greift nämlich nur ein, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. im Hinblick auf die öffentliche Ordnung das vorgenannte Urteil Bouchereau, Randnr. 35).

47 Im Gegensatz zur Ansicht der spanischen Regierung lässt sich jedoch nicht als Begründung für diese Gefährdung anführen, daß die spanischen Behörden die von den privaten Sicherheitsdiensten ausgeuebten Tätigkeiten ohne die fragliche Vorschrift nicht wirksam kontrollieren könnten. Jedes in einem Mitgliedstaat niedergelassene Unternehmen kann nämlich unabhängig vom Wohnsitz seiner Führungskräfte kontrolliert und Sanktionen unterworfen werden. Ausserdem kann die Zahlung einer etwaigen Geldstrafe durch die vorherige Stellung einer Sicherheit abgesichert werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Mai 1998 in der Rechtssache C-350/96, Clean Car Autoservice, Slg. 1998, I-2521, Randnr. 36).

48 Nach alledem hat das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag verstossen, daß es die Artikel 7, 8 und 10 des Gesetzes 23/1992 vom 30. Juli 1992 beibehalten hat, soweit diese vorsehen, daß die Erlaubnis zur Ausübung von Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste Sicherheitsunternehmen nur dann, wenn sie spanische Unternehmen sind und ihre Geschäftsführer und Direktoren in Spanien wohnen, und dem Sicherheitspersonal nur dann, wenn es die spanische Staatsangehörigkeit besitzt, erteilt wird.

Kostenentscheidung:

Kosten

49 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Spanien mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.