Gründe

14Die zulässige Beschwerde ist teilweise begründet.

151. Gegenstand der Beschwerde sind die vorläufige Dienstenthebung, das Uniformtrageverbot und die hälftige Einbehaltung der Dienstbezüge. Zwar beschränken sich die rechtlichen Ausführungen im angefochtenen Beschluss auf die Einbehaltensanordnung. Der Tenor des Beschlusses bezog sich jedoch auf den gesamten Bescheid vom 18. Oktober 2023. Mit diesem Bescheid wurde im Tenor zwar nur der Antrag des Soldaten vom 1. September 2023 auf Aufhebung der vorläufigen Dienstenthebung zurückgewiesen. In den Gründen wird nicht nur die Einbehaltensanordnung für rechtmäßig erklärt, sondern auch entschieden, dass die "getroffenen Nebenentscheidungen" aufrechtzuerhalten seien.

162. Die auf den Ermächtigungsgrundlagen des § 126 Abs. 1 und 2 Satz 1 WDO beruhenden Nebenentscheidungen im Bescheid vom 14. Januar 2020, die in den Bescheiden vom 17. September 2020 und 18. Oktober 2023 bestätigt wurden, unterliegen keinen formellen Bedenken. An der Rechtswirksamkeit der Einleitungsverfügung bestehen keine Zweifel. Auch wurden die Nebenentscheidungen in den Bescheiden ausreichend begründet.

173. Die vorläufige Dienstenthebung und das Uniformtrageverbot sind im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Beschwerdeentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2020 - 2 WDB 9.20 - juris Rn. 11) auch in materieller Hinsicht rechtmäßig.

18Anordnungen nach § 126 Abs. 1 WDO bedürfen eines besonderen rechtfertigenden Grundes, weil das Gesetz nicht stets bei der Einleitung eines gerichtlichen Disziplinarverfahrens die in § 126 Abs. 1 WDO vorgesehenen Maßnahmen anordnet, sondern dafür eine behördliche Einzelfallprüfung vorsieht. Eine solche kommt regelmäßig bereits dann in Betracht, wenn eine Dienstgradherabsetzung im Raum steht und der Dienstbetrieb bei einem Verbleib des Soldaten im Dienst empfindlich gestört oder in besonderem Maße gefährdet würde (BVerwG, Beschluss vom 15. August 2023 - 2 WDB 1.23 - juris Rn. 24).

19Im vorliegenden Fall ist bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage die Verhängung der disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahme zu erwarten.

20In tatsächlicher Hinsicht besteht anhand der bisherigen Ermittlungsergebnisse unter Berücksichtigung der vorhandenen Beweismittel und von Rückschlüssen, die durch die allgemeine Lebenserfahrung gerechtfertigt sind, der hinreichend begründete Verdacht, dass der Soldat die ihm in den Anschuldigungspunkten 1 bis 3 zur Last gelegten Taten begangen hat. Dies folgt aus den im Protokoll über die erstinstanzliche Hauptverhandlung niedergelegten Ergebnissen der Befragung des Soldaten und der Zeugen sowie der dort eingeführten Unterlagen, die der Soldat weder mit seiner Beschwerdebegründung noch mit seiner Berufungsbegründung im Verfahren 2 WD 22.24 erschüttert hat.

21Damit hat der Soldat voraussichtlich neben den Pflichten zur Wahrheit (§ 13 Abs. 1 SG) und zum innerdienstlichen Wohlverhalten (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 SG) in zweifacher Hinsicht die Pflicht zum treuen Dienen (§ 7 SG) vorsätzlich verletzt. Zum einen hat er nach derzeitiger Beweislage gegen die sich daraus ergebende Pflicht, das Vermögen des Dienstherrn zu schützen, verstoßen, weil er die angegebene Wohnung in A. in Wirklichkeit nicht angemietet und bewohnt hat, so dass ihm dafür kein Anspruch auf Trennungsübernachtungsgeld zustand und der Dienstherr ihm insoweit rechtsgrundlos Trennungsübernachtungsgeld in Höhe von 11 155 Euro auszahlte. Zum anderen hat er voraussichtlich gegen die aus der Pflicht zum treuen Dienen folgende Verpflichtung zur Loyalität gegenüber der Rechtsordnung verstoßen, weil er sich mit seinem Verhalten des Betrugs in einem besonders schweren Fall nach § 263 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 StGB strafbar gemacht hat.

22Soweit der Soldat geltend macht, ihm hätte statt für die angegebene Wohnung in A. ein Anspruch auf Trennungsübernachtungsgeld für eine Unterkunft in B. zugestanden, ändert dies an dem durch seine Täuschung der Sachbearbeiter herbeigeführten Irrtum über eine Anmietung und ein Bewohnen der angegebenen Wohnung in A., die dadurch veranlassten rechtsgrundlosen Auszahlungen von Trennungsübernachtungsgeld und dem dadurch eingetretenen Vermögensschaden nichts.

23Ungeachtet dessen stand dem Soldaten aller Voraussicht nach für die Unterkunft in B. kein Anspruch auf Trennungsübernachtungsgeld zu. Trennungsübernachtungsgeld wird vom Bund gemäß § 3 Abs. 4 TGV in der maßgeblichen Fassung vom 21. Dezember 2006 für die nachgewiesenen notwendigen, auf Grund eines Mietvertrages oder einer ähnlichen Nutzungsvereinbarung zu zahlenden Kosten für eine angemessene Unterkunft gewährt. Es kann dahinstehen, ob die Kosten für die B.er Unterkunft ausreichend nachgewiesen wurden. Jedenfalls dienten die von der Zeugin D. bezeugten und quittierten Barzahlungen nicht der Finanzierung einer dienstortnahen Unterkunft. Der Zweck des Trennungsübernachtungsgeldes besteht darin, den dienstlich veranlassten Mehraufwand zu erstatten; hierbei handelt es sich um die Gesamtheit der Aufwendungen, die notwendig sind, um am neuen Dienstort (vorübergehend) einen zweiten Haushalt zu führen. Die Gewährung von Trennungsgeld soll hiernach dem Soldaten das tägliche Zurücklegen weiter Strecken zu seinem regulären (Familien-)Wohnort dadurch ersparen, dass ihm die Anmietung einer Unterkunft in der Nähe des Dienstortes finanziert wird. Selbst wenn der Soldat tatsächlich in der Unterkunft in B. gewohnt haben sollte, hätte die einfache Entfernung von dort zu seinem damaligen Dienstort ... mehr als 180 km betragen. Eine solche Entfernung bewegt sich jedenfalls außerhalb eines dienstortnahen Bereichs. Dafür spricht die Wertung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BUKG. Das Trennungsübernachtungsgeld hätte dem Soldaten damit nicht (mehr) dazu gedient, ihm eine Übernachtung in der Nähe des Dienstortes zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2017 - 2 WD 5.17 - juris Rn. 59). Eine anderweitige Verwaltungspraxis ist auch nicht den Aussagen der erstinstanzlich vernommenen Zeugen Regierungsoberamtsrat E., Regierungsdirektor F. und Regierungshauptsekretär G. zu entnehmen.

24Der Soldat dürfte auch keinem die Schuld ausschließenden unvermeidbaren Verbotsirrtum unterlegen haben. Ein etwaiger Verbotsirrtum wäre jedenfalls vermeidbar gewesen. Der Soldat hätte sich durch Rückfragen oder wahre Angaben ohne Weiteres Kenntnis über die Rechtslage verschaffen können. Dass nach seinem Vortrag eine zuständige Sachbearbeiterin in Teilzeit gearbeitet und wegen Krankschreibung unerreichbar gewesen sein mag, führt nicht dazu, dass es im gesamten, mehr als eineinhalb Jahre langen Tatzeitraum keine Auskunftsperson in der Bundeswehr gab, an die sich der Soldat mit Fragen zum Trennungsgeld hätte wenden können. Stattdessen hat der Soldat es durch wahrheitswidrige Angaben gerade verhindert, Gewissheit über das Bestehen eines Trennungsgeldanspruchs zu erlangen.

25Für das Dienstvergehen steht die Höchstmaßnahme im Raum. Zwar ist bei einer vorsätzlichen Schädigung des Dienstherrn bzw. Gefährdung seines Vermögens durch einen Trennungsgeldbetrug Ausgangspunkt der Zumessungserwägungen, sofern keine Kernbereichsverletzung vorliegt, nur eine Dienstgradherabsetzung (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2021 - 2 WD 9.20 - BVerwGE 171, 280 Rn. 40 m. w. N.). Handelt der Soldat jedoch - wie hier - wiederholt über einen längeren Zeitraum hinweg und bewegt sich der Gesamtschaden im fünfstelligen Euro-Bereich, ist regelmäßig die Höchstmaßnahme angezeigt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 2012 - 2 WD 33.11 - juris Rn. 69, vom 7. Dezember 2017 - 2 WD 5.17 - juris Rn. 73 und vom 4. Februar 2021 - 2 WD 9.20 - BVerwGE 171, 280 Rn. 42 m. w. N.).

26Hinzu treten nach derzeitigem Erkenntnisstand folgende erschwerende Umstände: Der Soldat hat durch die Fälschungen des Mietvertrags, der Kündigung, der Kündigungsbestätigung, der E-Mail der behaupteten Vermieterin und der Nebenkostenabrechnung erhebliche kriminelle Energie gezeigt. Zudem hatte er eine Vorgesetztenstellung. Das Dienstvergehen hatte ferner nachteilige Auswirkungen für den Dienstherrn. Denn der Soldat hat das überzahlte Trennungsgeld noch nicht vollständig zurückgezahlt und der Dienstherr musste ihn während der wegen des Dienstvergehens erfolgten vorläufigen Dienstenthebung ohne Arbeitsleistung zur Hälfte weiter besolden. Des Weiteren beging der Soldat das Dienstvergehen unmittelbar nachdem mit einer Absehensverfügung vom 2. August 2019 ein vorangegangenes anderes Dienstvergehen festgestellt worden war.

27Mildernde Umstände solchen Gewichts, dass aller Voraussicht nach gleichwohl ein Übergang zu einer milderen Maßnahme veranlasst wäre, sind derzeit nicht ersichtlich. Milderungsgründe in der Tat sind nur gegeben, wenn die Situation, in der der Soldat versagt hat, von so außergewöhnlichen Besonderheiten gekennzeichnet war, dass ein an normalen Maßstäben orientiertes Verhalten von ihm nicht mehr erwartet und daher auch nicht vorausgesetzt werden konnte. Als solche Besonderheiten sind in der Rechtsprechung des Senats ein Handeln in einer ausweglos erscheinenden, unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage, die auf andere Weise nicht zu beheben war, ein Handeln unter schockartig ausgelöstem psychischen Zwang und ein Handeln unter Umständen anerkannt worden, die es als unbedachte, im Grunde persönlichkeitsfremde Augenblickstat eines ansonsten tadelfreien und im Dienst bewährten Soldaten erscheinen lassen (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2000 - 2 WD 51.99 - NZWehrr 2001, 127 <128>). Dafür ist aktuell nichts ersichtlich. Sollte der Soldat bei seinen Täuschungshandlungen davon ausgegangen sein, dass ihm auch im Falle wahrer Angaben ein Teil der beantragten Trennungsgeldleistungen zustünden, wäre dies nicht erheblich mildernd zu gewichten (BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2021 - 2 WD 9.20 - BVerwGE 171, 280 Rn. 44). Angesichts der zahlreichen erschwerenden Umstände wäre jedenfalls allein deshalb nicht von der Höchstmaßnahme abzusehen.

28Der Dienstherr ist auch ermessensfehlerfrei davon ausgegangen, dass der Dienstbetrieb bei einem Verbleib des Soldaten im Dienst empfindlich gestört oder in besonderem Maße gefährdet würde. Die Entscheidung, den Soldaten vorübergehend auf keinem Dienstposten einzusetzen, ist verhältnismäßig. Denn die Prognose der Höchstmaßnahme impliziert, dass das Vertrauensverhältnis zwischen dem Soldaten und dem Dienstherrn aller Voraussicht nach objektiv zerstört ist. Dies spricht regelmäßig mit hohem Gewicht für die Annahme, dass der Dienstbetrieb bei einem Verbleib des Soldaten im Dienst erheblich gestört ist und der Soldat deshalb nicht im Dienst bleiben kann (BVerwG, Beschluss vom 15. August 2023 - 2 WDB 1.23 - juris Rn. 51). Ein Grund, davon abzuweichen, besteht hier nicht. Bei einer bereits vier Jahre andauernden Suspendierung bedarf die Frage einer weiteren Zumutbarkeit des Verlusts einer beruflichen Betätigung allerdings einer besonders sorgfältigen Prüfung. Denn auch ein Soldat, dem ein schweres Dienstvergehen vorgeworfen wird, kann selbst bei der hohen Arbeitsbelastung der Wehrdisziplinarbehörden, der ordentlichen Gerichte und der Wehrdienstgerichte im Regelfall erwarten, dass innerhalb von vier Jahren eine abschließende disziplinargerichtliche Entscheidung über seine berufliche Zukunft ergeht. Weder das vorläufige Dienstausübungsverbot nach § 22 SG noch die vorläufige Dienstenthebung nach § 126 WDO sind ihrem Wesen nach darauf angelegt, einen Dauerzustand zu schaffen und das Recht des Soldaten auf eine amtsangemessene Beschäftigung unangemessen lange einzuschränken (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2021 - 1 WRB 2.21 - BVerwGE 174, 94 Rn. 31; Urteil vom 22. Juni 2006 - 2 C 26.05 - BVerwGE 126, 182 Rn. 11 f. zu § 18 BBesG). Die Rücksicht auf das gemeine Wohl lässt eine Suspendierung zwar auch bei einer längeren Dauer des Disziplinarverfahrens regelmäßig nicht als einen Eingriff erscheinen, der von einem bestimmten Zeitpunkt an mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 - BVerfGE 46, 17 <28>). Jedoch gewinnt das rechtlich geschützte Interesse des Soldaten an einer beruflichen Betätigung mit zunehmendem Zeitablauf ein höheres Gewicht und muss auch bei der Prognose der Höchstmaßnahme einzelfallbezogen mit dem Interesse des Dienstherrn an einem Fortbestand der Suspendierung abgewogen werden.

30Dabei können die Gründe an Gewicht verlieren, die anfangs die Prognose der empfindlichen Störung des Dienstbetriebs im Falle einer vorübergehenden Weiterbeschäftigung getragen haben. Zugleich ist die zu erwartende weitere Dauer des Verfahrens in den Blick zu nehmen. Je ungewisser die weitere Verfahrensdauer ist, desto mehr muss die Möglichkeit einer weiteren Verwendung auf einem anderen Dienstposten in Betracht gezogen werden.

31Im vorliegenden Fall wiegt allerdings der Vertrauensverlust, der zur Dienstenthebung geführt hat, außerordentlich schwer. Der Soldat hat das Vertrauen in seine Integrität nicht nur durch den voraussichtlich nachweisbaren fortgesetzten Trennungsgeldbetrug im fünfstelligen Euro-Bereich, der bereits für sich genommen die Höchstmaßnahme nach sich ziehen würde, erschüttert. Er hat auch durch die wiederholte Vorlage gefälschter Urkunden eine hohe kriminelle Energie gezeigt. Zudem liegt eine wiederholte disziplinarrechtliche Auffälligkeit vor, die die Annahme einer Gefährdung des Dienstbetriebs ungeachtet des Zeitablaufs weiterhin trägt. Für eine Aufrechterhaltung der vorläufigen Dienstenthebung spricht auch, dass das Ende des disziplinargerichtlichen Verfahrens absehbar ist. Der Termin für die Berufungshauptverhandlung soll in wenigen Monaten stattfinden. Eine vorläufige Wiedereingliederung in den Dienstbetrieb wäre vor diesem Hintergrund für beide Seiten wenig ertragreich.

32Dem Soldaten werden dadurch keine Nachteile zugefügt, die außer Verhältnis zu dem Interesse des Dienstherrn stehen, ihn bis zur endgültigen Klärung des Vorwurfs von der Dienstausübung und dem Tragen der Uniform auszuschließen (BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2019 - 2 WDB 3.19 - juris Rn. 26).

334. Die genannten Bescheide sind aber materiell rechtswidrig, soweit sie die hälftige Einbehaltung der Dienstbezüge ab dem 17. Januar 2024 betreffen.

34Die Einleitungsbehörde kann zwar nach § 126 Abs. 2 Satz 1 WDO anordnen, dass dem Soldaten ein Teil, höchstens die Hälfte der jeweiligen Dienstbezüge einbehalten wird, wenn im gerichtlichen Disziplinarverfahren - wie hier - voraussichtlich auf Entfernung aus dem Dienstverhältnis erkannt werden wird. Jedoch erweist sich die teilweise Einbehaltung von Dienstbezügen des Soldaten jedenfalls seit Erlass des angefochtenen Beschlusses am 17. Januar 2024 als ermessensfehlerhaft, weil sie unverhältnismäßig ist.

35Die Einleitungsbehörde hat den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowohl hinsichtlich der Höhe als auch der zeitlichen Dauer ihrer Einbehaltensanordnung zu beachten (BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2024 - 2 WDB 2.24 - juris Rn. 20 m. w. N.). Eine ungewöhnlich lange Dauer eines Disziplinarverfahrens kann dazu führen, dass eine Einbehaltungsanordnung unverhältnismäßig wird und von der Einleitungsbehörde aufzuheben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2020 - 2 WDB 6.19 - NVwZ-RR 2020, 646 LS 1 zu § 126 Abs. 3 WDO; BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 - BVerfGE 46, 17 <29>). Mit zunehmender Verzögerung des Abschlusses des Disziplinarverfahrens gerät eine Aufrechterhaltung der Einbehaltung von Dienstbezügen notwendigerweise immer stärker in einen Widerstreit mit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Da innerhalb einer stetig verlaufenden zeitlichen Entwicklung der präzise Zeitpunkt, zu dem eine noch verhältnismäßige, durch die Einbehaltung eines Teils der Dienstbezüge verursachte Belastung in eine unverhältnismäßige Belastung umschlägt, nicht feststellbar ist, bedarf es zur hinreichenden Begründung der Unverhältnismäßigkeit ihrer sich aus den konkreten Umständen des Einzelfalls ergebenden Evidenz, d. h. dass die mögliche Begründung der Unverhältnismäßigkeit nicht generalisierend festgestellt werden kann, sondern sich aus den konkreten Umständen des Einzelfalles ergeben muss (BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2020 - 2 WDB 6.19 - NVwZ-RR 2020, 646 Rn. 11).

36Eine solche das Entscheidungsermessen der Einleitungsbehörde begrenzende Unverhältnismäßigkeit war hier jedenfalls bei Erlass des angefochtenen Beschlusses am 17. Januar 2024 evident. Zu diesem Zeitpunkt dauerte die seit dem 21. Januar 2020 wirkende Einbehaltungsanordnung etwa vier Jahre an. Dabei wurde der Soldat durchweg mit der gesetzlich höchstens zulässigen Einbehaltung von 50 Prozent seiner monatlichen Dienstbezüge belastet. Zwar weist das erstinstanzliche gerichtliche Disziplinarverfahren keine ungerechtfertigte Überlänge auf. Denn das Truppendienstgericht war gehalten, zunächst den Ausgang des zu den Anschuldigungspunkten 1, 2a, 2c und 3 überwiegend sachgleichen Strafverfahrens abzuwarten, das erst mit dem Einstellungsbeschluss vom 12. März 2024 rechtskräftig beendet war, und hat bereits rund drei Monate später das Urteil gefällt, gegen welches der Soldat das bislang weniger als ein Jahr andauernde Berufungsverfahren führt. Jedoch hat das Strafverfahren unverhältnismäßig lange gedauert. Denn die Abgabeverfügung an die Staatsanwaltschaft ging dort am 13. Februar 2020 ein. Bis zum strafgerichtlichen Einstellungsbeschluss vergingen damit mehr als vier Jahre, ohne dass der Soldat dies zu verantworten hätte. Dies ist bei der Entscheidung über die Aufrechterhaltung oder Aufhebung der Einbehaltensanordnung zu berücksichtigen. Denn für den Soldaten macht es von der finanziellen Belastung her keinen Unterschied, ob die Dauer der Einbehaltensanordnung auf der Dauer des gerichtlichen Disziplinarverfahrens oder eines sachgleichen Strafverfahrens beruht.

375. Einer Entscheidung über die Kosten des Verfahrens bedurfte es nicht. Diese werden von der zur Hauptsache ergehenden Kostenentscheidung des gerichtlichen Disziplinarverfahrens mit erfasst.