Gründe

I

1Die Klägerin zu 2 ist eine Tochtergesellschaft der ebenso wie sie in Moskau ansässigen Rosneft Oil Company und Alleingesellschafterin der in Luxemburg gegründeten und in das dortige Handels- und Gesellschaftsregister eingetragenen Klägerin zu 1. Diese hält sämtliche Anteile an der nach deutschem Recht gegründeten Rosneft Deutschland GmbH (nachfolgend: RDG) mit Sitz in Berlin. Die ebenfalls nach deutschem Recht gegründete und in Berlin ansässige RN Refining & Marketing GmbH (nachfolgend: RNRM) wird unmittelbar von der Klägerin zu 2 als Alleingesellschafterin gehalten. Der Tätigkeitsbereich von RDG und RNRM umfasst im Wesentlichen den Einkauf, die Verarbeitung und den Vertrieb von Rohöl; dabei erbringt RNRM Dienstleistungen für RDG. Beide halten unter anderem - teils mittelbar - Beteiligungen an Raffinerien in Schwedt/Oder (PCK Raffinerie GmbH), in Karlsruhe (MiRO Mineraloelraffinerie Oberrhein GmbH & Co. KG) und in Vohburg/Neustadt a. d. Donau (Bayernoil-Raffineriegesellschaft mbH).

2Mit Bescheid vom 14. September 2022 (BAnz AT 16.09.2022 B1) ordnete das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (im Folgenden: Ministerium) gemäß § 17 Energiesicherungsgesetz (EnSiG) hinsichtlich sämtlicher Stimmrechte aus den Geschäftsanteilen an RDG und RNRM die Treuhandverwaltung durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) bis zum 15. März 2023 an. Die hiergegen gerichtete Klage der Klägerinnen wies der Senat mit Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - ab. Dabei ging er davon aus, Mitte September 2022 habe die konkrete Gefahr bestanden, dass RDG und RNRM ihre Aufgaben im Sinne des § 17 Abs. 1 EnSiG wegen einer drohenden Unterbrechung russischer Rohöllieferungen und wegen der sanktionsrechtlichen Overcompliance ihrer Geschäftspartner nicht würden erfüllen können. Der deshalb drohende Ausfall der PCK-Raffinerie hätte seinerzeit im Nordosten Deutschlands zu längerfristigen, erheblichen, nicht durch Versorgungsbeiträge anderer Unternehmen kompensierbaren Versorgungsschwierigkeiten mit Rohölprodukten geführt, die Kernbereiche der Daseinsvorsorge betroffen hätten.

3Mit Bescheid vom 15. März 2023 (BAnz AT 15.03.2023 B2) verlängerte das Ministerium gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Abs. 1 EnSiG hinsichtlich sämtlicher Stimmrechte aus den Gesellschaftsanteilen an RDG und RNRM die Anordnung der Treuhandverwaltung durch die Bundesnetzagentur bis zum 10. September 2023. Zur Begründung hieß es, die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 17 Abs. 1 EnSiG eine Treuhandverwaltung angeordnet werden dürfe, lägen weiterhin vor. RDG und RNRM betrieben als verbundene Unternehmen im Sinne von § 17 Abs. 1 EnSiG durch ihre Tochtergesellschaft PCK Raffinerie GmbH eine Raffinerie, die zur Kritischen Infrastruktur gehöre, da die maßgeblichen Schwellenwerte für erzeugte Kraftstoffmengen überschritten würden. Daneben sei RDG über Anteile an der Bayernoil- und der MiRO-Raffinerie an weiteren Kritischen Infrastrukturen beteiligt. Durch den Umfang seiner Ölhandelsgeschäfte und Raffinerie- sowie Ölleitungsbeteiligungen sei RDG ein zentrales Unternehmen der Ölversorgung in Deutschland. Die PCK-Raffinerie zähle zu den größten Raffinerien Deutschlands. Durch sie werde eine Grundversorgung des Nordostens Deutschlands und des Berliner Flughafens sichergestellt. Ohne eine Verlängerung der Treuhandverwaltung könnten RDG und RNRM wegen des dann zu erwartenden Rückzugs ihrer Vertragspartner ihre dem Funktionieren des Gemeinwesens auf dem Sektor Energie dienende Aufgabe nicht länger erfüllen. Die für den Geschäftsbetrieb erforderliche Diversifizierung des Ölbezugs der Raffinerien sei dann nicht in ausreichendem Maß möglich. Bei unzureichender Belieferung bestehe das Risiko von Lieferengpässen für End- und Großhandelskunden. Eine erhebliche Einschränkung des Geschäftsbetriebs von RDG und RNRM drohe auch wegen des Overcompliance-Verhaltens von Vertragspartnern, die betriebsnotwendige Dienstleistungen zur Verfügung stellten und deren Rückzug bei Beendigung der Treuhandverwaltung zu erwarten sei. Gleiches gelte für Auftragnehmer wie die Lieferanten von Betriebs- und Hilfsstoffen, deren Fehlen die Ölverarbeitung in der PCK-Raffinerie gefährden würde. Hierdurch drohe eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit. Die Verlängerung der Treuhandverwaltungsanordnung sei geeignet und erforderlich, diese Gefahr abzuwenden. Sie führe dazu, dass diese Vertragspartner bereit wären, die Geschäftsbeziehungen fortzusetzen. Das erlaube RDG und RNRM, weiterhin ihren Versorgungsbeitrag zu leisten. Die Anordnung erweise sich auch als angemessen.

4Hiergegen haben die Klägerinnen am 17. April 2023 Klage erhoben. Daraufhin hat der Senat die Beklagte mit Verfügung vom selben Tag aufgefordert, die vollständigen und mit Seitenzahlen versehenen Verwaltungsvorgänge im Original vorzulegen. Unter dem 26. April 2023 hat die Beklagte die Verwaltungsvorgänge vorgelegt und dabei die Bekanntgabe einzelner Bestandteile gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO unter Bezugnahme auf eine Sperrerklärung des Ministeriums vom selben Tag verweigert. Auf gerichtliche Aufforderung hat sie am 26. Mai 2023 zuvor unlesbare Bestandteile nachgereicht (Anlagen B1 bis B7), die Verwaltungsvorgänge auf weitere gerichtliche Aufforderungen am 29. August, am 7. September und am 3. November 2023 vervollständigt (Anlagen B8 bis B14, Anlage B15 und Anlagen B16 bis B19) sowie dazu jeweils eine ergänzende Sperrerklärung selben Datums abgegeben.

5Am 18. August 2023 haben die Klägerinnen einen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO in Bezug auf den im vorliegenden Verfahren auszugsweise als Blatt 1 f. des Verwaltungsvorgangs vorgelegten, teilweise geschwärzten Zwischenbericht der P. AG vom August 2022 und den Bericht der P. AG vom 29. September 2022 gestellt und diesen Antrag am 24. November 2023 auf den Kurzbericht der P. AG vom 30. April 2023 (Anlage B19) erweitert.

II

6Die Vorlage des ungeschwärzten Berichts der P. AG vom 29. September 2022 mit dem Titel "Versorgungsoptionen Ost: Ausgleich möglicher Minderproduktion der Raffinerien PCK Schwedt und Total Leuna durch Kesselwagen" sowie der im Tenor näher bezeichneten Seiten des Kurzberichts der P. AG vom 30. April 2023 mit dem Titel "Rolle der Raffinerie PCK Schwedt für die Versorgungssicherheit" hält der Senat nach derzeitigem Sach- und Streitstand für erforderlich, weil die darin enthaltenen Angaben entscheidungserheblich sind.

7Die Entscheidungserheblichkeit entfällt nicht dadurch, dass die Klage - wie die Beklagte meint - wegen des Auslaufens der befristeten Verlängerungsanordnung unzulässig geworden und damit keine Entscheidung mehr über deren Rechtmäßigkeit zu treffen wäre. Es spricht viel dafür, dass sich die Verlängerung der Treuhandverwaltungsanordnung noch nicht erledigt hat, weil sie die Rechtsgrundlage ihrerseits fortgeltender, aufgrund der Treuhänderbefugnisse getroffener Maßnahmen sein dürfte. Selbst wenn sie sich mit ihrem Ablauf am 10. September 2023 erledigt haben sollte, hätten die Klägerinnen jedenfalls ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Form eines Präjudizinteresses. Sie haben substantiiert unter Bezifferung behaupteter Vermögensschäden vorgetragen, Entschädigungsansprüche wegen der angefochtenen Anordnung der Treuhandverwaltung geltend machen zu wollen.

8Für die Frage nach der Begründetheit der Klage kommt es nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand unter anderem auf die im Tenor näher bezeichneten Unterlagen an. Rechtsgrundlage für die Verlängerung der Treuhandverwaltung ist § 17 EnSiG. Nach § 17 Abs. 1 EnSiG kann ein Unternehmen, das selbst oder durch verbundene Unternehmen im Sinne von § 15 des Aktiengesetzes Kritische Infrastrukturen im Sinne von § 2 Absatz 10 des BSI-Gesetzes im Sektor Energie betreibt, unter Treuhandverwaltung gestellt werden, wenn die konkrete Gefahr besteht, dass ohne eine Treuhandverwaltung das Unternehmen seine dem Funktionieren des Gemeinwesens im Sektor Energie dienenden Aufgaben nicht erfüllen wird, und eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit droht. § 17 Abs. 2 Satz 1 EnSiG bestimmt, dass die Anordnung auf längstens sechs Monate zu befristen ist. Sie kann gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 EnSiG um jeweils bis zu sechs weitere Monate verlängert werden, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 weiterhin vorliegen.

9Nach der Rechtsprechung des Senats ist § 17 EnSiG, soweit die Vorschrift für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Anordnung der Treuhandverwaltung entscheidungserheblich ist, verfassungskonform (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 29 ff.). Der Senat hat weiter entschieden, dass die beiden unter Treuhandverwaltung gestellten Tochtergesellschaften der Klägerinnen Kritische Infrastruktur im Sinne von § 2 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 BSIG im Sektor Energie betreiben (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 40 ff.). Anhaltspunkte dafür, dass sich die für diese Auffassung des Senats maßgeblichen tatsächlichen Gesichtspunkte entscheidend geändert haben könnten, bestehen nach derzeitigem Sach- und Streitstand nicht.

10Ob im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung die konkrete Gefahr bestand, dass RDG und RNRM ihre dem Funktionieren des Gemeinwesens im Sektor Energie dienenden Aufgaben zukünftig nicht erfüllen würden und dadurch (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 68) eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit drohte, wird im Verfahren zu klären sein. Dabei kommt den im Tenor bezeichneten Unterlagen entscheidungserhebliche Bedeutung zu. Sie sind nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand insbesondere für die Beantwortung der Frage relevant, ob bei Erlass der Verfügung eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit drohte.

11Nach der Rechtsprechung des Senats bringt § 17 Abs. 1 EnSiG mit diesem Begriff zum Ausdruck, dass die Verlässlichkeit und Stabilität der Energieversorgung gewährleistet werden sollen. Die Energieversorgung ist eine öffentliche Aufgabe und gehört zum Bereich der Daseinsvorsorge. Sie ist eine Leistung, deren der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf. Versorgungssicherheit im Sinne des § 17 Abs. 1 EnSiG ist danach die Gewährleistung einer ausreichenden, verlässlichen und kontinuierlichen Versorgung mit Energie. Im Gegensatz zu § 1 Abs. 1 EnSiG verlangt § 17 Abs. 1 EnSiG keine Gefährdung oder Störung der Energieversorgung selbst, sondern nur eine drohende Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit. Darunter ist die Gefahr nicht unerheblicher Einbußen bei der Versorgung mit Energie zu verstehen, die sich auf das Funktionieren des Gemeinwesens auswirken können. Dabei ist das Ausmaß der räumlichen Auswirkungen ebenso zu berücksichtigen wie die Größe des betroffenen Personenkreises und die Dauer der zu besorgenden Beeinträchtigung. An die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit durch die Aufgabenminder- oder -nichterfüllung dürfen wegen der existenziellen Bedeutung sicherer Energieversorgung keine hohen Anforderungen gestellt werden (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 68 m. w. N.).

12Im Verfahren betreffend die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Treuhandverwaltung ist der Senat davon ausgegangen, dass eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit drohte, weil wegen des drohenden Zusammenbruchs der Tochtergesellschaften der Klägerinnen die konkrete Gefahr eines Ausfalls ihres Versorgungsbeitrags bestand und die PCK-Raffinerie in diesem Fall nicht mit der erforderlichen Mindestlast hätte betrieben werden können. Dies hätte im gesamten Nordosten des Bundesgebiets, insbesondere in der Region Berlin/Brandenburg, zu längerfristigen, erheblichen Versorgungsschwierigkeiten mit Rohölprodukten geführt und Kernbereiche der Daseinsvorsorge, wie etwa die Wärmeversorgung großer Teile der dortigen Bevölkerung, gefährdet (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 69).

13Dies zugrunde gelegt ist der P.-Bericht zu "Versorgungsoptionen Ost - Ausgleich möglicher Minderproduktionen der Raffinerien PCK Schwedt und Total Leuna durch Kesselwagen" vom 29. September 2022 entscheidungserheblich. Der Bericht befasst sich insbesondere mit den Folgen eines möglichen Ausfalls der PCK-Raffinerie und deren Kompensierbarkeit. Ließe sich der Wegfall des Versorgungsbeitrags der PCK-Raffinerie ohne weiteres auf andere Weise ersetzen, wären voraussichtlich die Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 1 EnSiG zu verneinen.

14Gegen die Entscheidungserheblichkeit des genannten Berichts spricht nicht, dass dieser ausweislich einer E-Mail vom 3. März 2023 (Bl. 342 des Verwaltungsvorgangs) keine konkreten Textstellen zur Einschätzung der Versorgungssicherheit enthalten soll, sondern einen mehr lösungsorientierten Ansatz verfolgt. Ausweislich seiner ungeschwärzten Passagen erscheint der Bericht jedenfalls geeignet, dem Senat hinreichendes Material für eine Einschätzung der Kompensierbarkeit des Ausfalls der PCK-Raffinerie zu liefern. Dazu gehören insbesondere die vom Ministerium im Bericht durchgängig geschwärzten Kapazitäts- und Mengenangaben.

15Die Entscheidungserheblichkeit des Berichts wird auch nicht durch die weitere E-Mail vom 3. März 2023 (Bl. 352 des Verwaltungsvorgangs) in Frage gestellt, in welcher noch einmal auf das Risiko von Versorgungsengpässen eingegangen wird. Diese E-Mail enthält ausweislich ihres Betreffs lediglich eine "Kurzeinschätzung Risiko Lieferengpässe". Eine nähere Auseinandersetzung mit der Kompensierbarkeit von Fehlmengen der PCK-Raffinerie enthält sie nicht. Diese ist nicht ohne Kenntnis des (ungeschwärzten) Berichts vom 29. September 2022 zu klären.

16Der Senat hat keine Möglichkeit, sich die im P.-Bericht vom 29. September 2022 enthaltenen Informationen auf andere Weise zu beschaffen. Zwar dürften zumindest einige der in dem Bericht behandelten Fragen grundsätzlich auch einer Klärung durch Beweisaufnahme in Form eines Sachverständigengutachtens zugänglich sein. Nach der Rechtsprechung des Senats kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verfügung hinsichtlich der Gefahrenprognose jedoch auf die dem Ministerium bekannten und für es erkennbaren Umstände an (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 52). Diese ergeben sich aus dem P.-Bericht und nicht aus einem im Nachhinein angefertigten Sachverständigengutachten. Andere Erkenntnisquellen, aus denen sich der Senat die im P.-Bericht enthaltenen geschwärzten Informationen beschaffen könnte, sind nicht ersichtlich.

17Darüber hinaus ist der Kurzbericht der P. AG zur "Rolle der Raffinerie PCK Schwedt für die Versorgungssicherheit" vom 30. April 2023 in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang entscheidungserheblich.

18Gegen die Entscheidungserheblichkeit spricht nicht, dass der Bericht nach Erlass der angegriffenen Verfügung datiert. Dem ungeschwärzten Teil des Berichts lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass seine Datengrundlage auch den Zeitraum vor Erlass der Verlängerungsanordnung umfasst. So nimmt der Bericht unter anderem auf seinen Seiten 6 ("Beginn der Notversorgung") und 9 ("Seit dem Embargo") sowie auf Seite 15, 1. Absatz ("Vor Inkrafttreten des Produktembargos") und 2. Absatz (Wiedergabe von Aussagen der Untersuchung "Versorgungsoptionen Ost" vom 29. September 2022), Bezug auf Zeiträume, die vor dem Zeitpunkt des Erlasses der Verlängerungsanordnung liegen.

19Seinem Titel zufolge betrifft der Kurzbericht die Bedeutung der PCK-Raffinerie Schwedt für die Versorgungssicherheit. Für entscheidungserheblich hält der Senat die Passagen zur Rolle des Hafens Rostock (Nr. 2.1 des Berichts), des Öllagers im Hafen Rostock (Nr. 2.2 des Berichts), der Pipeline Rostock-Schwedt (Nr. 2.3 des Berichts), der Infrastruktur zum Mineralöl-Produktabtransport (Nr. 2.5 des Berichts) und der Versorgungslage und Risiken für Deutschland (Nr. 3 des Berichts). Zwar betreffen die Nr. 2.1, 2.2, 2.3 und 2.5 des Berichts nicht direkt den Betrieb der PCK-Raffinerie und deren unmittelbares Ausfallrisiko. Sie hängen jedoch so eng damit zusammen, dass die geschwärzten Angaben für die Bewertung der hier zu entscheidenden Frage nach einer drohenden Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit relevant sein können. Erst die ungeschwärzte Vorlage der im Tenor näher bezeichneten, teilgeschwärzten Seiten macht die Aussagen des Berichts überprüfbar und gegebenenfalls nachvollziehbar.

20Für nicht entscheidungserheblich hält der Senat dagegen den bereits im Verfahren BVerwG 8 A 2.22 vollständig, aber weitgehend geschwärzt vorgelegten Zwischenbericht der P. AG vom August 2022. Dieser befasst sich ausweislich seines Titels mit "Handlungsoptionen für eine Unterbrechung russischer Mineralöllieferungen". Da schon seit Anfang 2023 kein russisches Rohöl mehr bezogen wird, betrachtet er eine Situation, die im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der ersten Verlängerungsanordnung nicht mehr vorlag. Er verhält sich damit zu einer anderen als der entscheidungserheblichen Versorgungslage.

21Eine abweichende Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit ergibt sich auch nicht daraus, dass die Beklagte die Seiten 28 und 41 des Berichts jeweils teilweise geschwärzt als Blatt 1 f. des Verwaltungsvorgangs zum vorliegenden Verfahren vorgelegt hat. Die teilweise geschwärzten Ausführungen auf Seite 28 betreffen die eben dargestellte, bei Erlass der Anordnung überholte Versorgungslage. Auf eine Entschwärzung der Bezifferung der damaligen Gesamtkapazität der Berliner Tanklager auf Seite 41 unter 5.4 wäre der Senat selbst, wenn dieses Versorgungsszenario nicht überholt wäre, nicht angewiesen, denn sie ist gerichtsbekannt. Im Verfahren BVerwG 8 A 2.22 hat die Beklagte die entsprechende Seite ohne die hier vorgenommene Schwärzung vorgelegt. Soweit die Kopf- und Fußzeilen der beiden Seiten Schwärzungen enthalten, kann der Senat angesichts der üblicherweise an solchen Stellen enthaltenen Informationen ausschließen, dass sie für die Entscheidung des Rechtsstreits relevant sein können.

22Für nicht entscheidungserheblich hält der Senat weiterhin die auf den Seiten 4, 12 und 13 des Kurzberichts der P. AG zur "Rolle der Raffinerie PCK Schwedt für die Versorgungssicherheit" vom 30. April 2023 geschwärzten Informationen. Sie betreffen die gerichtsbekannten weiteren Konsortialpartner der PCK-Raffinerie und deren Aktivitäten hinsichtlich der Beschaffung von Rohöl. Die auf Seite 15 unter Nr. 3.2 Zeile 4 des Berichts geschwärzten Angaben zu Fehlmengen für Diesel und Heizöl für die Region Ostdeutschland sind dem Senat aus dem insoweit ungeschwärzten P.-Bericht vom 29. September 2022 (u. a. Seite 1) bekannt.