„Ordentliche Tax-Compliance-Systeme sind jetzt überall Thema“

Interview mit Ministerialdirektor Michael Sell, Leiter der Steuerabteilung im Bundesministerium der Finanzen in Berlin

Herr Sell, sind Sie zufrieden mit dem Zustand des deutschen Steuerrechts?

Im Grunde genommen: Ja. Wir haben ein Steuerrecht, das die Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen abbildet. Wir haben, trotz aller Hinterziehungsfälle, die es leider immer gibt, eine gute und gleichmäßige Steuererhebung. Und wir haben eine funktionierende Verwaltung, die das Steuerrecht rechtskundig umsetzt. Allerdings würde ich mir wünschen, die Kooperation zwischen Bund und Ländern noch weiter zu verbessern, zum Beispiel bei der IT in der Steuerverwaltung.

Was könnte man tun, um eine grundsätzliche Verbesserung zu erreichen?

Die Diskussion um die Vereinfachung im Steuerrecht ist uralt. Es gibt viele, die große Vereinfachungen fordern – aber sie sagen nie dazu, auf welche Lenkungswirkung sie verzichten wollen. Im Übrigen kann man – wie bisher schon – mit Pauschalierungen arbeiten. Es kommt darauf an, auf wieviel Steuereinnahmen man verzichten will. Entsprechend kann man die allgemeine Pauschalierung neben dem Einzelnachweis ausgestalten.

Die Steuerpläne von Paul Kirchhof und der „Bierdeckel“ von Friedrich Merz sind also endgültig vom Tisch?

Sie spielen in der gegenwärtigen steuerpolitischen Diskussion keine Rolle mehr.

Eines Ihrer Lieblingsthemen ist der Ausbau des Bundeszentralamts für Steuern (BZSt). Welche Rolle sehen Sie künftig beim BZSt?

Das BZSt ist zuerst einmal unsere zentrale Schnittstelle zum Ausland. Diese Funktion müssen wir weiter stärken. Mir schwebt ein Amt vor, bei dem Daten nicht nur gesichtet, sondern aus allen Ländern zusammengeführt werden. Damit können wir ein einheitliches Bild für die gesamte Steuerverwaltung zeichnen, das über die Perspektive eines einzelnen Landes hinausgeht. Es ist nicht sinnvoll, wenn jedes Bundesland eine internationale Zentralstelle einrichtet, über die es seine speziellen Steuerfälle in die Welt transportiert. Hinzu kommt, dass das Amt bei besonderen Betriebsprüfungen und den Joint Audits, also den gemeinsamen Prüfungen mit ausländischen Steuerverwaltungen, mitwirkt. Bei Lux-Leaks wie auch bei den Panama-Papers hat sich das BZSt gerade inS. 22dieser Koordinierungsfunktion bewährt und verhindert, dass Arbeit doppelt gemacht wird.

Steuerberater kritisieren, dass z. B. bei Betriebsprüfungen immer härter zugelangt wird, dass der Eindruck entsteht, Mehrergebnisse seien grundsätzlich zu erzielen, dass Steuergestaltungen in die Nähe von Steuerhinterziehung gerückt würden. Sie kritisieren, dass die Grenzen zwischen Steuererhebung und Strafrecht unsauber gezogen würden. Hat sich das Verhältnis des Fiskus zur Wirtschaft verschlechtert?

Ich möchte vorausschicken: Das Bundesfinanzministerium ist nicht für alle Betriebsprüfungen, sondern nur für die begleitende Bundesbetriebsprüfung in Einzelfällen verantwortlich. Im Übrigen prüfen die Landesfinanzbehörden in eigener Zuständigkeit. Aber das, was Sie berichten, wird auch von anderen Seiten an uns herangetragen. Allerdings darf man, wenn man das Vertrauensverhältnis zwischen Steuerpflichtigen und Finanzverwaltung betrachtet, auch nicht vergessen, dass wir bislang über 100.000 Selbstanzeigen hatten, die im Zusammenhang mit den CD-Käufen erfolgten. Zugleich haben wir echte Mehrergebnisse durch Betriebsprüfungen in Milliardenhöhe erzielt, die nicht allein aus Verschiebungen von einem Kalenderjahr ins nächste herrühren. Ich bin überzeugt, dass eine kooperative Betriebsprüfung Vorteile für alle Seiten bietet.

Für viele Praktiker gilt die Verschärfung der Selbstanzeige als Quasi-Abschaffung der Selbstanzeige für Unternehmen. Sind Sie nach den ersten Jahren zufrieden mit diesen Reformen?

Die Selbstanzeige ist auch weiterhin ein wichtiges Instrument. Wir mussten sie aber an die Verhältnisse anpassen. Vor der Verschärfung der Selbstanzeige hatten wir in diesem Punkt einen ziemlich lässigen Umgang bei manchen Steuerpflichtigen, nach dem Motto: „Ach, ich hab die genauen Daten gerade nicht da, das korrigieren wir einfach in der nächsten oder übernächsten Erklärung.“ Weil das als strafbefreiende Selbstanzeige nach der AO betrachtet wurde, hatte ein solches Verhalten keine Konsequenzen. Wir verlangen jetzt im Grunde vor allem eines: mehr Korrektheit. Da kann doch niemand was dagegen haben, oder?

Aber eine Abschaffung der Selbstanzeige-Möglichkeit halten Sie auch für falsch?

Es gab Kritiker, die das Instrument der strafbefreienden Selbstanzeige ganz abschaffen wollten. Es lag zu einem guten Teil an der Überzeugungsarbeit der Praktiker in den Finanzministerien in den Ländern, dass die Abschaffung nicht weiter verfolgt wurde. Wir sehen die Möglichkeit zur Selbstanzeige wegen des verfassungsrechtlichen Gebotes, sich strafrechtlich nicht selbst belasten zu müssen, für zwingend an und waren daher gegen eine Abschaffung. Außerdem ist es auch in der strafrechtlichen Praxis besser, dieses Instrument auf der Ebene der Finanzverwaltung zu behalten und die Fälle nicht sofort an die Staatsanwälte abzugeben. Die Staatsanwaltschaft hätte sonst jeden dieser Fälle selbst bearbeiten müssen, ohne dass es für den Fiskus zu besseren Ergebnissen geführt hät­S. 23 S. 24 te. Dies wäre ineffizient gewesen. Die Verschärfung – nicht die Abschaffung – der Selbstanzeige hat zu einer erheblichen Verbesserung in der Qualität der Erklärungen beigetragen. Zugleich hat die Verschärfung zur Renaissance der reinen Korrekturerklärung geführt. Beide Erklärungen gilt es voneinander abzugrenzen, weil beide eine objektiv unrichtige Erklärung voraussetzen. Im Fall der Selbstanzeige lag auf der subjektiven Ebene des Erklärenden entweder Vorsatz oder Leichtfertigkeit vor, im Fall des § 153 AO lediglich ein Irrtum. Diese Abgrenzung haben wir mit unserem Erlass zu § 153 AO vom 23. Mai 2016 vorgenommen und als positiven Nebeneffekt die Einführung eines „innerbetrieblichen Kontrollsystems“ bei der Schuldfrage im Steuerstrafrecht begünstigt.

„Wir halten die Cum-Cum-Geschäfte für illegitim, weil ihr Zweck häufig allein darin besteht, die Besteuerung von Dividenden zu umgehen.“; MD Michael Sell

Sehen Sie denn auch schon Erfolge für den Fiskus?

Ich hätte nicht gedacht, dass wir mit unserem Erlass zu § 153 AO so eine Welle auslösen. Ordentliche Tax-Compliance-Systeme sind jetzt überall eine großes Thema, nicht nur in den Großunternehmen: Steuerberaterkammern und -verbände arbeiten daran, solche Richtlinien auch kleineren Unternehmen zur Verfügung stellen zu können. Es ist das Thema bei Unternehmen und Beratern. Jeder möchte zeigen, dass er nicht zu den „Tricksern“ gehört.

Auf einem anderen Feld des Steuerstrafrechts sieht das staatliche Handeln etwas unglücklicher aus: Wie konnte es sein, dass die mehrfache Erstattung von Kapitalertragsteuer über Cum-Ex-Geschäfte über Jahre gemacht wurde, ohne dass jemand einschreitet?

Wie Sie wissen, ist zur Zeit ein Untersuchungsausschuss im Deutschen Bundestag mit der Aufklärung beschäftigt. Ich sage trotzdem gerne etwas dazu – auch wenn ich natürlich nicht zu sehr ins Detail gehen kann. Die Ergebnisse des Ausschusses bleiben abzuwarten. Ich möchte daher nur meine persönliche Wahrnehmung dazu sagen. Es gibt eine Haltung in der veröffentlichten Meinung, die hier Täter und Opfer verwechselt. Bei den sogenannten Cum-Ex-Geschäften haben die Initiatoren niemals „Cum-Ex“ drüber geschrieben. Wäre man davon ausgegangen, dass solche Gestaltungen legal sind, hätte das Produkt „Cum-Ex“ offensiv vermarktet werden können: „Das ist eine Besteuerungslücke, die wir nutzen, und zur Not setzen wir unser Recht auch vor Gericht durch.“ Es war aber ganz anders: Diese Geschäfte wurden maximal versteckt, und es wurde alles getan, um dem Wesen dieser Deals nicht auf den Grund zu kommen.

Es gab frühzeitig Indizien für die Behörden, dass solche Geschäfte laufen. Hätte man da nicht früher hellhörig werden müssen? Ist es nicht verständlich, dass so eine Lücke genutzt wird, auch wenn man keine abschließende Gewissheit darüber hat, ob das am Ende nun vor einem Finanzgericht so Bestand hat oder nicht?

Wie gesagt, die Aufklärung ist Aufgabe des laufenden Untersuchungsausschusses.

Wie groß sind die Schäden denn, die durch Cum-Ex entstanden sind? Man hört in der Branche immer wieder eine Zahl: 10 bis 12 Milliarden Euro.

Diese Zahlen hören wir auch, können wir aber nicht bestätigen.

Und wie ist die Lage bei Cum-Cum-Geschäften, also einer Wertpapierleihe, bei der sich Steuerinländer und SteuerausländerS. 25die Anrechnung der Kapitalertragsteuer, die nur in Deutschland möglich ist, teilen, um gemeinsam zu profitieren?

Um es klar zu sagen: Wir halten die Cum-Cum-Geschäfte für illegitim, weil ihr Zweck häufig allein darin besteht, die Besteuerung von Dividenden zu umgehen. Die Finanzbehörden konnten bereits nach der alten Rechtslage gegen die Cum-Cum-Geschäfte vorgehen und tun dies auch. Allerdings ist die Aufdeckung dieser Gestaltungen und der Prüfung, ob im Einzelfall ein Gestaltungsmissbrauch vorliegt, für die Finanzbehörden sehr schwierig. Mit den gesetzlichen Änderungen im Rahmen der Investmentsteuerreform können wir die Cum-Cum-Geschäfte jetzt noch effektiver bekämpfen.

MD Michael Sell mit René Bender (Mitte) und Till Mansmann in seinem Büro im Bundesfinanzministerium.

Nun gehen sie im Zuge der Investmentsteuerreform auch den Kampf gegen Cum-Cum-Geschäfte an. Die Reform stößt dennoch auf scharfe Kritik. Sie würde Vieles komplizierter machen, sei ein Beschaffungsprogramm für die Beratungsindustrie und schaffe zahlreiche neue Gestaltungsmöglichkeiten.

Wir haben die europarechtliche Kritik durch die unterschiedliche Besteuerung von Dividenden an In- bzw. Ausländer beseitigt. Zusätzlich wurde die Cum-Cum-Problematik gelöst.

Das bestreiten manche …

Wenn wir Hinweise aus den Finanzbehörden bekommen, dass die neue Regelung umgangen werden kann, dann werden wir wieder reagieren. Bei der Idee mit der Mindest-Haltedauer von Wertpapieren von 45 Tagen vor und nach dem Dividendenstichtag, um die kurzfristige Leihe unattraktiv zu machen, haben wir auf die australischen Erfahrungen zurückgegriffen mit vergleichbaren Transaktionen. Dort funktioniert die Abwehrregelung gut.

Welchen Beitrag schreiben Sie dem Berufsstand der Steuerberater am Funktionieren des deutschen Steuerwesens zu? Die Europäische Kommission schaut ja immer wieder mit wenig Sympathie auf die Verfassung des Berufsstands …

Der Berufsstand der Steuerberater ist für eine funktionierende Steuererhebung und -verwaltung unabdingbar. Wir haben mit unserem System gute Erfahrungen gemacht. Sie helfen dem Gewerbetreibenden, dem Handwerker bei der Einrichtung der Buchhaltung, sie führen deren Bücher, machen den Lohn und den Jahresabschluss. Wenn das dort nicht in der gewohnten Steuerberater-Qualität aufgearbeitet würde, wenn man alle diese kleinen und mittleren Unternehmen sich selbst überlassen würde, so dass sie sich irgendwie mit irgendwelchen Computerprogrammen über Wasser halten müssten, dann wäre die Qualität der Steuererklärungen schlechter als heute. Ohne Steuerberater würde unser System nicht so gut funktionieren.

Erweitern wir die Perspektive über den europäischen Rahmen hinaus. Das BMF kann politisch auch im größeren Rahmen wirken, etwa im Rahmen der BEPS-Initiative der OECD, um eine bessere internationale Zusammenarbeit bei der Besteuerung grenzüberschreitend tätiger Unternehmen zu erreichen. Fangen wir vor der eigenen Haustür an: Wie groß ist das Problem, dass sich deutsche Großunternehmen der internationale Besteuerung entziehen?

BEPS ist im Wesentlichen kein Thema der deutschen Industrie. Wir erleben in den letzten drei oder vier Jahren eine deutliche Verschiebung der Fragestellung: Früher ging es in der internationalen Steuerpolitik in erster Linie darum, den Informationsaustausch zu verbessern. Es wurde diskutiert, ob das nur auf Verlangen oder automatisch geschehen sollte, es ging also umS. 26Verfahrensfragen, und nicht darum, wie etwas versteuert werden muss. Ob Sie das chilenische, japanische oder US-amerikanische Recht betrachten: Die Themen, die im internationalen Steuerrecht zu Verwerfungen führen, sind im Grunde in jedem Land die gleichen. Die Konflikte zwischen Quellen- und Empfängerstaat bestehen immer. Es ist eine andauernde Gratwanderung zwischen Ausschöpfung des Steuersubstrats und Vermeidung von Doppelbesteuerung. Deshalb müssen solche Fragen auch international gelöst werden. Die Grundzüge der Steuerpolitik heute entstehen international – die Lösungsansätze werden international vorstrukturiert – der nationale Gesetzgeber löst das Problem im nationalen Steuerrecht abschließend.

Welche Fragen kommen da künftig auf uns zu?

Die Wirtschaft ändert sich, und das hat ganz grundsätzlichen Einfluss auf die Besteuerung. Vielfach ist ein Produkt, das besteuert werden soll, kein körperlicher Gegenstand mehr, sondern eine digitale Leistung. Wenn Sie etwas verkaufen wollen, über einen Internet-Marktplatz, der in Deutschland ansässig ist, hat man dann schon den Kern des Problems erfasst? Wie müssen wir damit umgehen, wenn der Server, in dem Angebot und Nachfrage in Übereinstimmung gebracht werden, ganz woanders steht, zum Beispiel in einem Off-shore Staat? Wo werden Werbungskosten bzw. Betriebsausgaben geltend gemacht, wo die Einkünfte besteuert? Und wenn vielleicht noch zur Sicherheit ein weiterer Server verwendet wird, auf dem die Daten gespeichert werden, und der in einem weiteren Land steht? Wenn das Geschäftsmodell selbst die Digitalleistung ist, dann haben wir für solche Fragen noch keine abschließenden Gesamtlösungen. Die Frage ist: Wird das zu einer Wiedergeburt der Quellenbesteuerung führen?

Und wie behandeln Sie solche Themen nun?

Das Thema wird sehr intensiv bei den G20-Treffen diskutiert. Deutschland hat gerade den G20-Vorsitz übernommen. Wir hoffen, dass wir erste Lösungsansätze mit der OECD Mitte nächsten Jahres bei der großen G20-Abschlusskonferenz im Juli 2017 in Hamburg finden werden. Wir brauchen steuerliche Anknüpfungskriterien, wenn die wirtschaftliche Leistung selbst digital ist. Da hilft der Betriebsstättenbegriff nicht mehr weiter. Wenn ich eine Suchmaschinenanfrage stelle, kann mein Computer doch keine Betriebsstätte des Suchmaschinenanbieters sein.

Und die Lösung?

Das wäre eine interessante Aufgabe für die Steuerwissenschaft: Welche Anknüpfungspunkte bestehen für die Besteuerung von digitalen Geschäftsmodellen?

Auch bei Nebenverdiensten der BMF-Mitarbeiter wurde Kritik laut. Muss es denn sein, dass finanziell gut gestellte Beamte solche Nebenverdienste haben?

Beamte aller Laufbahngruppen dürfen – wie auch Angestellte und auch Beschäftigte der freien Wirtschaft – grundsätzlich einem Nebenverdienst nachgehen.

Es dürfen bei den Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes aber keine dienstlichen Gründe entgegenstehen. Hier muss immer im Einzelfall geprüft werden, ob dies der Fall ist und eine Nebentätigkeit erlaubt werden kann. Durch die Nebentätigkeit darf nicht der Eindruck erweckt werden, dass die Unabhängigkeit des BMF beeinträchtigt wird.

Das Gespräch führten Till Mansmann, StBMag,
und René Bender, JUVE-Verlag

Fundstelle(n):
StBMag 12/2016 Seite 20
NWB PAAAF-88729