Gründe

1Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

21. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden kann, sofern dies über den Einzelfall hinaus zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder zur Fortbildung des Rechts beiträgt (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>). Diese Voraussetzungen legt die Beschwerde nicht dar.

3a) Die auf die vom Verwaltungsgerichtshof angenommene Nichtigkeit von Bestimmungen des Stellplatzablösevertrags bezogenen, von der Beklagten ausdrücklich als der Sache nach inhaltsgleich bezeichneten Fragen,

Beschränkt der "Surrogatcharakter" der Stellplatzablöse (BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 - 4 C 10.81 -) bzw. der Umstand, dass die Stellplatzablöse eine Sonderabgabe darstellt, das Abschlussermessen einer Kommune bei einem Stellplatzablösevertrag dahingehend, dass die Vereinbarung einer auf das Vorhaben bezogene(n) und/oder zeitlich beschränkten Ablöse wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nicht möglich ist?

Stellt der "Surrogatcharakter der Stellplatzablöse" ein Verbot im Sinne des § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB dar, die Stellplatzablöse vorhabenbezogen bzw. zeitlich zu beschränken?

rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht.

4Wird allein auf die präzisierend formulierte (zweite) Fragestellung abgestellt, ist die Entscheidungserheblichkeit bereits deswegen nicht dargelegt, weil sich diese Frage dem Verwaltungsgerichtshof - ungeachtet der Formulierung in Rn. 47 des Urteilsabdrucks - so nicht gestellt hat. Der Verwaltungsgerichtshof hat entgegen der der Frage zugrunde liegenden Annahme den Surrogatcharakter der Stellplatzablöse nicht als gesetzliches Verbot im Sinne von Art. 59 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 134 BGB eingeordnet. Er ist vielmehr davon ausgegangen, dass § 3 des Ablösevertrags gegen Art. 53 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998 verstößt - und folglich gemäß Art. 59 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig ist –, weil nach der bauordnungsrechtlichen Regelung durch eine Ablösung die Stellplatzpflicht in diesem Umfang "erfüllt" ist.

5Im Rahmen der Anwendung dieser Bestimmung nimmt der Verwaltungsgerichtshof auf den Surrogatcharakter Bezug. Die Auslegung des landesrechtlichen Bauordnungsrechts ist dem Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich entzogen. An der Einordnung als irrevisibles Recht ändert sich nichts dadurch, dass die Vorschrift über den Verweis in Art. 59 Abs. 1 BayVwVfG auf die revisiblen Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs Anwendung findet. Wenn § 134 BGB auf ein gesetzliches Verbot und dabei auch auf Landesrecht Bezug nimmt, knüpft das Bundesrecht an die landesrechtliche Norm lediglich an, ohne deren Geltungsgrund - den Normsetzungsbefehl des Landesgesetzgebers - zu ändern (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Juni 1967 - 4 C 36.66 - BVerwGE 27, 253 <254 f.> und vom 21. Februar 2013 - 7 C 4.12 - Buchholz 406.27 § 149 BBergG Nr. 3 Rn. 14 ff.). Soweit die Beklagte mit dem Hinweis auf den Surrogatcharakter der Stellplatzablöse (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. August 1985 - 4 C 10.81 - Buchholz 406.421 Garagen- und Stellplatzrecht Nr. 3 S. 3 und vom 16. September 2004 - 4 C 5.03 - BVerwGE 122, 1 <3 f.>; siehe auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. März 2009 - 2 BvR 1824/05 - NVwZ 2009, 837 <838>) und deren Einstufung als Sonderabgabe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 2004 - 4 C 5.03 - BVerwGE 122, 1 <6 ff.>; BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. März 2009 - 2 BvR 1824/05 - NVwZ 2009, 837 <838 f.>) die Nichtbeachtung von revisiblem Recht bei der Anwendung und Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts rügt, kann dies eine Zulassung der Revision allenfalls dann rechtfertigen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Rechtssätze ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juni 2003 - 4 B 35.03 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 26 S. 20 und vom 22. Dezember 2016 - 4 BN 17.16 - juris Rn. 6 m.w.N.). An solchen Darlegungen fehlt es. Die Beschwerde macht insbesondere nicht ansatzweise deutlich, inwiefern die bundesrechtlichen Aussagen zum Surrogatcharakter der Stellplatzablöse, die nach der Rechtsprechung bislang lediglich bei der Prüfung der Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Landes von Bedeutung waren, einer Präzisierung bedürften.

6b) Mit der als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Frage,

Kommt es im Rahmen der nach Art./§ 59 Abs. 3 (Bay)VwVfG vorzunehmenden Bewertung, ob die Vertragsparteien den Vertrag (hier: Stellplatzablösevertrag) auch ohne den nichtigen Teil abgeschlossen hätten, vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Gewaltenteilung überhaupt darauf an, ob die im eigenen Wirkungskreis handelnde Behörde (hier: Gemeinde) bei eingeräumtem Ermessen hinsichtlich des "Ob's" des Vertragsschlusses und dessen näherer Bedingungen den Vertrag auch ohne den nichtigen Teil vernünftigerweise abgeschlossen hätte (mutmaßlicher Parteiwille) oder ist hier nicht vielmehr der ggf. abweichende tatsächliche Wille der Gemeinde maßgeblich?

wird ein weitergehender Klärungsbedarf zu der genannten Vorschrift des gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisiblen Rechts nicht aufgezeigt. Sie ist vielmehr auf der Grundlage einer gefestigten Rechtsprechung im Sinne des vom Verwaltungsgerichtshof eingenommenen Rechtsstandpunkts zu beantworten.

7Nach Art. 59 Abs. 3 BayVwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, wenn die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags betrifft, im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil abgeschlossen worden wäre. Diese Vorschrift, die inhaltlich dem § 139 BGB nachgebildet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 1994 - 4 B 216.94 - Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 11 S. 3; siehe auch schon Urteil vom 24. Oktober 1956 - 5 C 236.54 - BVerwGE 4, 111 <119>), dient der Durchsetzung des Parteiwillens (BGH, Urteil vom 13. März 1986 - III ZR 114/84 - NJW 1986, 2576 <2577>), wie er sich im Zeitpunkt des Vertragsschlusses darstellte (BGH, Urteile vom 21. Februar 1989 - KZR 18/84 - NJW-RR 1989, 998 <1000> und vom 15. März 1989 - VIII ZR 62/88 - NJW-RR 1989, 800 <801>). Dabei macht es grundsätzlich keinen Unterschied, ob der Parteiwille, wie auf der Seite des Bürgers, Ausdruck der Privatautonomie ist oder, wie seitens der Verwaltung, in Wahrnehmung von gesetzlich besonders geschützten eigenen Zuständigkeiten gebildet wird.

8Haben die Vertragsparteien schon im maßgeblichen Zeitpunkt ausdrücklich Vorsorge für den Fall einer - unerkannten - Nichtigkeit von Teilen der vertraglichen Bestimmungen getroffen, indem sie eine salvatorische (Erhaltungs-)Klausel, auch in Verbindung mit einer Ersetzungsklausel (siehe dazu BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2010 - 9 B 9.10 - Buchholz 406.11 § 11 BauGB Nr. 12 Rn. 4), oder eine gegenteilige Vereinbarung über eine Gesamtunwirksamkeit in den Vertrag aufgenommen haben, kann die grundsätzlich dispositive Regelung des Art. 59 Abs. 3 BayVwVfG ggf. insoweit modifiziert werden, als dass im Falle einer salvatorischen Klausel die gesetzliche Vermutung für die Gesamtunwirksamkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1995 - 8 C 32.93 - BVerwGE 98, 58 <77>) in ihr Gegenteil verkehrt und die Darlegungs- und Beweislast entsprechend verteilt wird (vgl. BGH, Urteile vom 30. Januar 1997 - IX ZR 133/96 - NJW-RR 1997, 684 <685> und vom 24. September 2002 - KZR 10/01 - NJW 2003, 347; siehe auch BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 2010 - 9 C 8.09 - BVerwGE 138, 244 Rn. 50).

9Fehlt es - wie hier - an einem in dieser Weise verlässlich dokumentierten tatsächlich gebildeten Willen und ist ein solcher auch nicht auf andere Weise nachweisbar, ist auf den mutmaßlichen Willen der Vertragsparteien abzustellen (BVerwG, Urteil vom 25. November 2005 - 4 C 15.04 - BVerwGE 124, 385 <395>). Maßgebend ist hierfür, ob eine objektive Bewertung ergibt, dass sie den Vertrag auch ohne den nichtigen Teil vernünftigerweise abgeschlossen hätten (vgl. BGH, Urteil vom 5. Dezember 2012 - I ZR 92/11 - BGHZ 196, 254 Rn. 54). Die Interessenlage der Vertragsparteien ist dabei anhand der Umstände des Einzelfalles zu würdigen, um zu vermeiden, dass ihnen ein Vertrag mit einem nicht gewollten Inhalt aufgedrängt wird. Soweit die Beschwerde auf die zivilrechtliche Rechtsprechung zur unzulässigen richterlichen Vertragsgestaltung verweist (BGH, Urteil vom 17. Oktober 2008 - V ZR 14/08 - NJW 2009, 1135 Rn. 12 ff. und darin die Bezugnahme insbesondere auf das Urteil vom 5. Juni 1989 - II ZR 227/88 - BGHZ 107, 351 <355 ff.>), wird ein weitergehender Klärungsbedarf nicht aufgezeigt. Denn diese Rechtsprechung bezieht sich zum einen auf das Problem einer geltungserhaltenden Reduktion bei quantitativer Teilbarkeit der nichtigen Vertragsteile insbesondere bei sittenwidrigen Vertragsbestimmungen und zum anderen auf die Fallkonstellation, dass - im Wege einer analogen Anwendung des § 139 BGB - an die Stelle der nichtigen Bestimmung eine von mehreren denkbaren wirksamen Regelungen gesetzt werden müsste (vgl. Busche, in: Münchener Kommentar zum BGB, 8. Aufl. 2018, § 139 Rn. 25 ff.). Darum geht es hier nicht.

102. Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten Verfahrensfehler zuzulassen. Ein Verfahrensmangel ist im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nur dann bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14). Dem wird das Vorbringen der Beklagten nicht gerecht.

11Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen, weil er seine Entscheidung maßgeblich auf eine unzutreffende Sachverhaltsunterstellung gestützt und dabei Äußerungen der Beklagten nicht berücksichtigt habe, greift nicht durch.

12a) Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Als prozessrechtliche Vorschrift enthält diese Bestimmung Vorgaben, die die Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Gerichts als Vorgang steuern und deren Verletzung folglich als Verfahrensfehler rügefähig ist. Hierzu zählen etwa gesetzliche Beweisregeln, allgemeine Erfahrungssätze und die Denkgesetze. Des Weiteren hat das Gericht seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde zu legen. Darunter ist der Prozessstoff des gerichtlichen Verfahrens in seiner Gesamtheit zu verstehen, wie er sich am Schluss der letzten mündlichen Verhandlung dargestellt hat. Hierzu gehören alle Umstände, die durch das gerichtliche Verfahren zutage getreten sind, insbesondere das gesamte mündliche und schriftliche Vorbringen der Beteiligten, der Inhalt der Gerichtsakten sowie der vom Gericht beigezogenen Akten und Unterlagen, die Ergebnisse einer Beweisaufnahme und tatsächliche Feststellungen des vorinstanzlichen Gerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1984 - 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 <339>).

13Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist das Gericht berechtigt und verpflichtet, diesen Prozessstoff auszuschöpfen. Dem wird das Gericht zum einen dann nicht gerecht, wenn es den Prozessstoff nur unvollständig oder unzutreffend erfasst und folglich seiner Entscheidung einen unzulänglichen Sachverhalt zugrunde legt. Es darf festgestellte Umstände nicht übergehen, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen (BVerwG, Urteile vom 5. Juli 1994 - 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 <208 f.> und vom 21. Juli 2010 - 6 C 22.09 - BVerwGE 137, 275 Rn. 35; Beschluss vom 14. Januar 2010 - 6 B 74.09 - Buchholz 402.41 Allg. Polizeirecht Nr. 87 Rn. 2). Zum anderen darf es seiner Entscheidung nur solche Umstände zugrunde legen, die zum Prozessstoff gehören. Die Sachverhaltswürdigung und die rechtliche Beurteilung des festgestellten Sachverhalts müssen sich auf den Prozessstoff zurückführen lassen. Das Gericht verstößt gegen den Überzeugungsgrundsatz, wenn es bei seiner Überzeugungsbildung von einer Sachverhaltsunterstellung ausgeht, die nicht durch ausreichende tatsächliche Feststellungen getragen wird, und seine Überzeugung nicht auf eine hinreichende Tatsachengrundlage stützt (BVerwG, Urteil vom 6. März 1990 - 9 C 14.89 - BVerwGE 85, 12 <17>; Beschlüsse vom 14. Juni 2011 - 8 B 74.10 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Nr. 61 Rn. 4 ff.; vom 21. Januar 2019 - 6 B 139.18 - juris Rn. 10 und vom 27. Februar 2020 - 9 BN 3.19 - juris Rn. 9).

14Nach diesen Maßstäben ist nicht dargetan, dass der Verwaltungsgerichtshof das schriftsätzliche und mündliche Vorbringen der Beklagten zu ihren Überlegungen und Reaktionsmöglichkeiten im Falle der Verneinung einer Vorhabensbindung der Stellplatzablöse zu Unrecht nicht herangezogen und diesem keine maßgebliche Bedeutung beigemessen hat. Denn insbesondere im Schriftsatz vom 20. April 2018 wird lediglich die derzeitige Verwaltungspraxis der Beklagten dargestellt, auf die es jedoch für die Frage eines wirklichen Parteiwillens im Zeitpunkt des Vertragsschlusses nicht ankommt.

15Ohne Erfolg rügt die Beklagte, die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, im Falle der Verweigerung des Abschlusses von Stellplatzablöseverträgen wegen fehlender Möglichkeit einer Vorhabensbindung wäre zumindest im Innenstadtbereich der Landeshauptstadt das Scheitern einer Vielzahl von Bauvorhaben vorprogrammiert gewesen, stelle eine nicht belegte Sachverhaltsunterstellung dar. Denn der Verwaltungsgerichtshof hat damit nicht etwa eine Tatsache "ins Blaue hinein" festgestellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 6 B 62.19 - juris Rn. 23). Er geht vielmehr davon aus, dass ohne die Möglichkeit einer Stellplatzablöse eine Vielzahl von Bauvorhaben wegen Nichterfüllung der Stellplatzpflicht nicht genehmigungsfähig gewesen wäre. Die Beklagte zeigt nicht auf, dass diese Feststellung vor dem Hintergrund der bauordnungsrechtlichen Vorgaben durchgreifenden Zweifeln begegnet. Solche ergeben sich jedenfalls nicht aus dem Hinweis auf die Möglichkeit der Zulassung einer Abweichung von der Stellplatzverpflichtung (Art. 70 Abs. 1 BayBO 1998; nunmehr Art. 63 Abs. 1 BayBO). Denn die Abweichung ist an enge tatbestandliche Voraussetzungen geknüpft und kann folglich nicht in generalisierender Weise von der Einhaltung der Vorschriften über die Stellplatzpflicht dispensieren (vgl. etwa VGH München, Urteil vom 26. Mai 2020 - 9 B 17.710 - juris Rn. 43). Es ist auch nicht dargetan, dass die an diese Feststellung anknüpfende Ermittlung eines hypothetischen Willens der Beklagten gegen den Überzeugungsgrundsatz verstößt. Sie ist weder objektiv willkürlich noch mit den Denkgesetzen oder einem allgemeinen Erfahrungssatz unvereinbar.

16b) Mit der Aufklärungsrüge dringt die Beschwerde ebenso wenig durch. Es fehlt an der insoweit gebotenen substantiierten Darlegung, welche Tatsachen auf der Grundlage des materiell-rechtlichen Standpunkts des Tatsachengerichts aufklärungsbedürftig waren, welche für erforderlich oder geeignet gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen dabei voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer der Beschwerdeführerin günstigeren Entscheidung hätte führen können. Weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, durch einen unbedingten Beweisantrag oder jedenfalls eine sonstige Beweisanregung hingewirkt worden ist und die Ablehnung der Beweiserhebung im Prozessrecht keine Stütze findet, oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (stRspr, siehe etwa BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 - BVerwGE 166, 378 Rn. 29). Die Beschwerde bringt der Sache nach lediglich vor, dass die Tatsachengrundlage, auf der der Verwaltungsgerichtshof entschieden habe, unzureichend sei. Das genügt nicht.

17Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.