Bewilligung von Sonntagsarbeit zur Verhütung eines unverhältnismäßigen Schadens
Leitsatz
Besondere Verhältnisse nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG sind vorübergehende Sondersituationen, die eine außerbetriebliche Ursache haben. Sie dürfen nicht vom Arbeitgeber selbst geschaffen sein.
Gesetze: § 13 Abs 3 Nr 2 Buchst a ArbZG, § 13 Abs 3 Nr 2 Buchst b ArbZG, § 42 Abs 2 VwGO, § 113 Abs 1 S 4 VwGO
Instanzenzug: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Az: 4 A 738/18 Urteilvorgehend Az: 29 K 8347/15 Urteil
Tatbestand
1Die Beigeladene ist die Tochtergesellschaft eines Online-Versandhändlers. Sie ist mit der Ausführung der auf dessen Webseite eingehenden Bestellungen betraut. Im November 2015 beantragte sie bei dem Beklagten eine Bewilligung zur Beschäftigung von jeweils 800 Arbeitnehmern an zwei Adventssonntagen am 13. und nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG. Im Zeitraum 1. bis sei mit einem gegenüber dem regulären Betrieb deutlich erhöhten Bestelleingang zu rechnen, der durch die Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte, die Erhöhung der Schichtarbeitszeit und eine Verlagerung der Abwicklung der Bestellungen auf andere Tochterunternehmen nicht vollständig aufgefangen werden könne. Ohne die beantragte Sonntagsarbeit werde die Zahl der unbearbeiteten Bestellungen bis Weihnachten 2015 voraussichtlich auf 500 000 anwachsen. Dem Unternehmen drohe dadurch ein unverhältnismäßig hoher wirtschaftlicher Schaden. Kunden würden sich abwenden. Entschädigungen wegen nicht eingehaltener Lieferzusagen müssten geleistet werden. Außerdem müssten Schadensersatzansprüche von Lieferanten und Dritten befriedigt werden, wenn Waren wegen voller Lager nicht abgenommen werden könnten.
2Der Beklagte erteilte die Bewilligung am . Die Klägerin - eine Gewerkschaft für Dienstleistungsberufe - hat vor dem Verwaltungsgericht die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Bewilligung erstritten. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zurückgewiesen. Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, weil die erteilte Bewilligung sich durch Zeitablauf erledigt habe. Die Klägerin habe wegen Wiederholungsgefahr ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Es sei damit zu rechnen, dass die Beigeladene in Zukunft weitere im Wesentlichen gleichartige Anträge auf Bewilligung von Sonntagsarbeit stellen werde. Der Beklagte habe nicht eindeutig erkennen lassen, dass er diese zukünftig ablehnen werde. Die Klägerin sei auch klagebefugt. Sie könne eine mögliche Verletzung von § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG rügen, weil die erteilte Bewilligung sie in ihrem Tätigkeitsbereich betreffe und nicht ausgeschlossen werden könne, dass sie durch die Bewilligung mehr als nur geringfügig beeinträchtigt werde. Die Bewilligung sei von § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG nicht gedeckt. Es lägen bereits keine besonderen Verhältnisse vor, die die Erteilung der Bewilligung rechtfertigen könnten. Die von der Beigeladenen befürchteten wirtschaftlichen Nachteile beruhten zumindest auch maßgeblich auf dem Geschäftsmodell der Muttergesellschaft, das die Beigeladene sich zurechnen lassen müsse. Die angefochtene Bewilligung verletze die Klägerin auch in ihren Rechten, weil sie diese in ihrem Tätigkeitsbereich betreffe und ihre Tätigkeit mehr als nur geringfügig beeinträchtige. Letzteres folge bereits daraus, dass die angegriffene Bewilligung an zwei Sonntagen die Beschäftigung von jeweils 800 Arbeitnehmern erlaube.
3Zur Begründung ihrer Revisionen machen der Beklagte und die Beigeladene geltend, die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig. § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG schütze nur die Interessen von Arbeitnehmern, nicht aber diejenigen der Gewerkschaften. Die Klägerin habe zudem nicht die Möglichkeit der Beeinträchtigung in ihren Rechten durch die angefochtene Bewilligung dargetan. Anders als in den Fällen durch Rechtsverordnung nach § 13 Abs. 1 und 2 ArbZG zugelassener Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz reiche für eine Ausnahme durch Verwaltungsakt nach § 13 Abs. 3 ArbZG die pauschale Behauptung einer möglichen Rechtsverletzung nicht aus. Anderenfalls bestünde eine allumfassende Klagebefugnis der Gewerkschaften bei Anwendung des § 13 Abs. 3 ArbZG, die Gewerkschaften gegenüber Arbeitnehmern unzulässig privilegiere. Letztere könnten gegen Bewilligungen gemäß § 13 Abs. 3 ArbZG zulässigerweise nur klagen, wenn sie eine konkrete Beeinträchtigung durch die angegriffene Bewilligung nachwiesen. Bei einer derart weiten Anerkennung einer gewerkschaftlichen Klagebefugnis könne der Kreis der im Verwaltungsverfahren über die Erteilung der Ausnahmebewilligung nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG zu Beteiligenden nicht mehr rechtssicher gezogen werden.
4Die Beigeladene hält die Klage zudem für unbegründet. Der von ihr geltend gemachte Schaden drohe wegen besonderer Verhältnisse im Sinne des § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG infolge der in der Weihnachtszeit erhöhten Nachfrage. Er könne nicht auf das Geschäftsmodell der Muttergesellschaft der Beigeladenen zurückgeführt werden. Dieses sei ganzjährig gleich geblieben.
5Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom und das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom zu ändern und die Klage abzuweisen.
6Die Klägerin beantragt,
die Revisionen zurückzuweisen.
7Sie verteidigt das angegriffene Urteil.
8Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält einen vorhersehbaren saisonalen Bedarf nicht für ausreichend, um besondere Verhältnisse im Sinne von § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG annehmen zu können. Nach der zu § 105b GewO ergangenen fachgerichtlichen Rechtsprechung und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Berliner Ladenöffnungsgesetz bedürfe jede Ausnahme von der Sonn- und Feiertagsruhe eines dem Gewicht dieses Belangs gerecht werdenden Sachgrundes. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse genüge insoweit regelmäßig nicht. Über ein solches gehe der von der Beigeladenen geltend gemachte Grund für die beantragte Sonntagsarbeit aber nicht hinaus.
Gründe
9Die zulässigen Revisionen sind unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
101. Die Klage ist zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der letzten Revisionsverhandlung (stRspr, vgl. 2 C 16.80 - Buchholz 237.1 Art. 9 BayLBG Nr. 5 S. 10; Beschluss vom - 1 B 36.99 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 6 S. 12 f.) als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.
11a) Der Klägerin steht das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse - soweit die Klage sich nach Klageerhebung erledigt hat - bzw. Feststellungsinteresse - soweit die Klage sich vor Klageerhebung erledigt hat (vgl. 6 C 7.98 - BVerwGE 109, 203 <208 f.>) - zur Seite. Es ist schon deswegen anzunehmen, weil Bewilligungen von Sonntagsarbeit zur Verhütung eines unverhältnismäßigen Schadens sich entsprechend der für ihre Beantragung aufgeführten Bedarfslagen typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung zugeführt werden können (vgl. 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 32).
12b) Die Klägerin war - soweit die Klage sich nach Klageerhebung erledigt hat - gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ( 4 C 14.96 - BVerwGE 106, 295 <296 f.>) im Zeitpunkt der Erledigung und - soweit die Klage sich vor Klageerhebung erledigt hat - in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO ( 6 C 7.98 - a.a.O.; Beschluss vom - 7 B 71.90 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 109 S. 24) bei Schluss der mündlichen Verhandlung in der Revisionsinstanz klagebefugt.
13Eine Klagebefugnis ist anzunehmen, wenn subjektive Rechte oder zumindest anderweitig geschützte rechtliche Interessen des Klägers verletzt sein können. Diese Möglichkeit ist nur dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (stRspr, z.B. 10 C 10.17 - Buchholz 428.2 § 1 VZOG Nr. 8 Rn. 17). Nach diesem Maßstab ist von der Möglichkeit einer Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten durch die angegriffene Bewilligung auszugehen.
14aa) § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG dient auch dem Schutz der Interessen der Gewerkschaften. Die Vorschrift konkretisiert mit den Voraussetzungen, unter denen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen ausnahmsweise beschäftigt werden dürfen, auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt (vgl. BT-Drs. 12/5888 S. 23). Der Gesetzgeber ist danach zur Stärkung derjenigen Grundrechte verpflichtet, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind ( - BVerfGE 125, 39 <84>). Dazu zählen neben der Religionsfreiheit die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) und die Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG). Die Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe soll deren effektive Wahrnehmung ermöglichen (vgl. - a.a.O. S. 82). Sie erleichtert dem Einzelnen, sich in einem Verein oder einer Koalition zu gemeinsamem Tun zusammenzufinden. Spiegelbildlich wird zugleich die Möglichkeit der Vereinigung selbst gefördert und erleichtert, ihren Zweck zu verwirklichen, der gerade in der Organisation von gemeinschaftlich wahrzunehmenden Interessen besteht ( 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 Rn. 16). Die Vereinigung kann insoweit nicht nur verlangen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Durchbrechung des Sonntagsschutzes den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, sondern auch, dass die Anwendung von Vorschriften, die zu Eingriffen in den Sonntagsschutz ermächtigen, in jedem Einzelfall mit den Bestimmungen der Verfassung vereinbar ist (vgl. - a.a.O. S. 84, 98 f.; 8 CN 1.17 - BVerwGE 164, 64 Rn. 19).
15bb) Eine Verletzung von § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG durch die angegriffene Bewilligung ist nach dem Vortrag der Klägerin möglich. Hierfür ist notwendig aber auch hinreichend, dass die Vereinigung oder die Gewerkschaft durch den angegriffenen Hoheitsakt in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen ist (vgl. 6 CN 1.13 - a.a.O. Rn. 17). Solches ist hier anzunehmen. Die angegriffene Bewilligung greift in den Schutz der Sonntagsruhe im Dienstleistungsbereich ein, in dem die Klägerin tätig ist. Dies kann dazu führen, dass ihre Mitglieder an diesem Tag an der Teilnahme an Veranstaltungen der Klägerin gehindert sind. Betroffen ist auch die Möglichkeit der Klägerin, Mitglieder unter den von der Sonntagsöffnung betroffenen Arbeitnehmern zu werben.
16Damit werden Gewerkschaften nicht ungerechtfertigt gegenüber Arbeitnehmern privilegiert. Sie können eine mögliche Verletzung der sie schützenden Vereinigungsfreiheit und damit das Recht geltend machen, in ihrem Aufgabenbereich frei von staatlicher Beeinträchtigung tätig zu sein, während der Anspruch von Arbeitnehmern auf Sonn- und Feiertagsruhe nur verletzt sein kann, wenn sie von einer zugelassenen Sonntagsarbeit individuell betroffen sind.
17Entgegen der Ansicht der Beigeladenen muss die Klägerin auch nicht die Möglichkeit einer mehr als geringfügigen Beeinträchtigung ihrer Interessen darlegen. Aus der Entscheidung des Senats vom - 8 CN 2.14 - (BVerwGE 153, 183 Rn. 18) folgt nichts anderes. Sie hatte die Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 VwGO zu beurteilen. Der Senat hat das Erfordernis einer mehr als nur geringfügigen Beeinträchtigung der Interessen der dortigen Antragstellerin aus § 47 Abs. 2 VwGO abgeleitet. Im vorliegenden Fall beurteilt sich der für die Zulässigkeit der Klage erforderliche subjektivrechtliche Bezug des Klägers zum streitigen Sachverhalt dagegen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Vorschrift lässt die Möglichkeit jeder noch so geringfügigen Rechtsbeeinträchtigung des Klägers für die Zulässigkeit der Klage genügen.
18Entgegen der Auffassung der Beigeladenen führt die Annahme einer Klagebefugnis von Gewerkschaften nicht zur Undurchführbarkeit von Verwaltungsverfahren über die Bewilligung von Sonntagsarbeit. Dritte, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verwaltungsverfahrens berührt werden können, kann die Behörde gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG.NRW. von Amts wegen oder auf Antrag zum Verfahren hinzuziehen. Hat der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für einen Dritten, so ist dieser nach Satz 2 der Vorschrift von der Einleitung des Verfahrens zu benachrichtigen, wenn er der Behörde bekannt ist und im Übrigen auf seinen Antrag hin zum Verfahren hinzuzuziehen. Allein die Unkenntnis der Behörde einer von der beantragten Bewilligung von Sonntagsarbeit betroffenen Gewerkschaft führt nicht zur formellen Rechtswidrigkeit ihrer Entscheidung.
192. Die von der Beigeladenen erhobene Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO) bleibt unsubstantiiert. Sie benennt mit dem Vorwurf, das Berufungsgericht habe es unterlassen aufzuklären, wann genau das Same-Day-Delivery-Versprechen eingeführt oder geändert wurde, welche Auswirkungen dies auf das Bestellvolumen vor Weihnachten gehabt habe und ob den Kunden in der Vorweihnachtszeit 2015 empfohlen worden sei, frühzeitiger als gewohnt zu bestellen, lediglich die aus ihrer Sicht noch klärungsbedürftigen Tatsachen, ohne zugleich anzugeben, mit welchen konkreten Aufklärungsmaßnahmen sie hätten ermittelt werden können und was sich dabei ergeben hätte. Ebenso wenig legt sie dar, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auf der Grundlage seiner materiellrechtlichen Auffassung auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (stRspr, vgl. etwa 5 B 1.16 D - juris Rn. 9 m.w.N.).
203. Das Berufungsgericht ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Beigeladenen beantragte Bewilligung zur Beschäftigung von jeweils 800 Arbeitnehmern am 13. und nicht nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG erteilt werden durfte. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde an bis zu fünf Sonn- und Feiertagen die Beschäftigung von Arbeitnehmern bewilligen, wenn besondere Verhältnisse zur Verhütung eines unverhältnismäßigen Schadens dies erfordern. Eine Bewilligung von Sonn- und Feiertagsarbeit setzt danach voraus, dass zwischen den besonderen Verhältnissen und dem drohenden unverhältnismäßigen Schaden ein ursächlicher Zusammenhang besteht und die beantragte Sonn- und Feiertagsarbeit erforderlich ist, um den drohenden Schaden abzuwenden.
21Diese Voraussetzungen lagen hier im für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten über den Antrag (vgl. 1 C 15.85 - BVerwGE 77, 70 <73>; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht VwGO, Stand Juli 2020, § 113 Rn. 152) nicht vor. Insoweit kann dahinstehen, ob der von der Beigeladenen behauptete Schaden gedroht hat und als unverhältnismäßig anzusehen gewesen wäre. Denn er wurde nach den nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen erschütterten tatbestandlichen Feststellungen des Berufungsgerichts jedenfalls nicht durch besondere Verhältnisse im Sinne von § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG verursacht.
22a) Besondere Verhältnisse sind vorübergehende Sondersituationen, die eine außerbetriebliche Ursache haben. Sie dürfen nicht vom Arbeitgeber selbst geschaffen sein. Der Wortlaut der Vorschrift ließe zwar auch eine Erstreckung dieses Tatbestandsmerkmals auf Sondersituationen mit einer innerbetrieblichen Ursache zu (so Teile der Literatur, vgl. Schliemann, ArbZG, 4. Aufl. 2020, § 13 Rn. 50; Biebl, in: Neumann/Biebl, ArbZG, 16. Aufl. 2012, § 13 Rn. 16; Schaumberg, in: Hahn/Pfeiffer/Schubert, Arbeitszeitrecht, 2. Aufl. 2018, § 13 Rn. 24). Ihre Systematik und die Entstehungsgeschichte des Arbeitszeitgesetzes gebieten aber seine Beschränkung auf Sondersituationen, die eine außerbetriebliche Ursache haben.
23Die Erteilung einer Bewilligung von Sonntagsarbeit nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG ist mit dem Vorliegen besonderer Verhältnisse an dieselbe Voraussetzung geknüpft wie diejenige nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a ArbZG. Besondere Verhältnisse müssen nach der zu dessen gleichlautender Vorgängervorschrift des § 105b Abs. 2 Satz 2 GewO ergangenen Rechtsprechung durch Umstände verursacht sein, die von außen auf das betreffende Unternehmen einwirken. Sie dürfen also weder von dem Unternehmen, das eine Bewilligung von Sonntagsarbeit beantragt geschaffen sein (z.B. Arbeitsorganisation) noch in unternehmensbezogenen Sondersituationen (z.B. Umsatzschwäche) bestehen (vgl. 1 C 140.80 - Buchholz 451.20 §§ 105a-i GewO Nr. 5 S. 9 f.; VGH Mannheim, Urteil vom - VI 1498/76 - GewArch 1978 S. 24 f.).
24Für dieses Verständnis spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b ArbZG. Die Vorschrift wurde durch Art. 1 des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Flexibilisierung des Arbeitszeitrechts vom (BGBl. I S. 1170) mit Wirkung zum geschaffen. Der Gesetzentwurf sah ursprünglich die Übernahme der Vorgängerregelung des § 105f GewO vor (BT-Drs. 12/5888 S. 30), welche die Erteilung einer Bewilligung von Sonntagsarbeit wegen eines drohenden unverhältnismäßigen Schadens an das Vorliegen eines nicht vorhersehbaren Bedürfnisses knüpfte. Während des Gesetzgebungsverfahrens wurde der Begriff des nicht vorhersehbaren Bedürfnisses durch denjenigen der besonderen Verhältnisse und damit ein im Arbeitszeitrecht bereits verwendetes Tatbestandsmerkmal ersetzt (BT-Drs. 12/6990 S. 16, 44). Der im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wille des Gesetzgebers, die jeweiligen Vorgängerregelungen im Übrigen unverändert zu übernehmen (vgl. BT-Drs. 12/5888 S. 30; BT-Drs. 12/6990 S. 16), lässt nur den Schluss zu, dass der Gesetzgeber eine gleichlautende Interpretation des Tatbestandsmerkmals der besonderen Verhältnisse in § 13 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a und b ArbZG angestrebt hat.
25b) Der Bedarf für die von der Beigeladenen beantragte Sonntagsarbeit war nicht auf außerbetriebliche Umstände zurückzuführen. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die der Beklagte und die Beigeladene nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen haben, wurden die Lieferengpässe maßgeblich durch die kurz vor dem Weihnachtsgeschäft 2015 eingeführte Zusage kostenloser Lieferung am Tag der Bestellung verstärkt. Dass bereits der saisonbedingt erhöhte Auftragseingang für sich genommen den von der Beigeladenen geltend gemachten drohenden Schaden verursacht hat, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Deshalb war nicht zu entscheiden, ob schon ein saisonbedingt erhöhter Auftragseingang eine Sondersituation darstellt, die die Bewilligung von Sonntagsarbeit rechtfertigen kann.
26Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.
Auf diese Entscheidung wird Bezug genommen in folgenden Gerichtsentscheidungen:
ECLI Nummer:
ECLI:DE:BVerwG:2021:270121U8C3.20.0
Fundstelle(n):
OAAAH-77463