Gründe

I

1Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 ordnete die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur gemäß § 55 Abs. 10 TKG an, dass der Zuteilung der bereitgestellten Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang in den Bereichen von 1 920 MHz bis 1 980 MHz (Unterband) und von 2 110 MHz bis 2 170 MHz (Oberband) sowie von 3 400 MHz bis 3 700 MHz ein Vergabeverfahren nach § 61 Abs. 1 TKG voranzugehen habe, und bestimmte ferner, dass dieses Verfahren als Versteigerungsverfahren nach § 61 Abs. 2 TKG durchgeführt werde. Mit Beschluss vom 26. November 2018 erließ die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur auf der Grundlage von § 55 Abs. 10, § 61 Abs. 3, 4 und 6 sowie § 132 Abs. 1 und 3 TKG die Entscheidung über die Vergaberegeln und Auktionsregeln zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten. Teil der Vergaberegeln sind die Frequenznutzungsbestimmungen, die in Ziffern III.4.3 bis 12 Versorgungsverpflichtungen und in Ziffern III.4.15 bis 17 Verhandlungspflichten enthalten. Ziffer III.4.15 lautet wie folgt: "Zuteilungsinhaber haben mit geeigneten Diensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln. Die Verhandlungen sollen diskriminierungsfrei sein und die bereitzustellenden Kapazitäten nicht auf bestimmte Dienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden."

2Die Klägerin, die Mobilfunkleistungen anbietet und hierfür Vorleistungen der Mobilfunknetzbetreiber bezieht, verfolgt mit ihrer Klage das Ziel der Aufnahme einer im Einzelnen vorgegebenen Verpflichtung der Zuteilungsinhaber, Diensteanbieter zuzulassen und sicherzustellen, dass diese die Mobilfunkleistungen diskriminierungsfrei im eigenen Namen und auf eigene Rechnung vertreiben und ihren Kunden anbieten können. Mit Urteil vom 3. Juli 2019 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen. Auf die Beschwerde der Klägerin hat der Senat die Revision gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

3Während des Revisionsverfahrens hat die T. GmbH ihre Beiladung zum Verfahren beantragt. Sie betreibt ein bundesweites Mobilfunknetz und hat im Rahmen des Versteigerungsverfahrens den Zuschlag für Frequenzen im Umfang von insgesamt 40 MHz im Bereich von 2 GHz und für insgesamt 90 MHz im Bereich von 3,6 GHz erhalten. Mit Zuteilungsbescheiden vom 3. September 2019 und 5. November 2020 wurden ihr Frequenzen im Rahmen des versteigerten Spektrums zugeteilt. Zuvor hatte sie ebenfalls Klage erhoben und beantragt, die Regelungen in Ziffer III.4.3 bis 12, III.4.15 bis 17 und weitere Regelungen der Entscheidung vom 26. November 2018 aufzuheben; hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, die Vergaberegeln zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz ohne die genannten Regelungen neu zu erlassen sowie äußerst hilfsweise, den Beschluss vom 26. November 2018 insgesamt aufzuheben. Mit Urteil vom 17. Februar 2020 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil gerichtete Beschwerde der T. GmbH hat der Senat mit Beschluss vom 6. November 2020 - 6 B 31.20 - zurückgewiesen.

II

4Der Beiladungsantrag ist unbegründet. Im Revisionsverfahren ist eine Beiladung nur dann zulässig, wenn sie im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO notwendig ist (§ 142 Abs. 1 VwGO). Für die T. GmbH liegen die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nicht vor, da sie an dem streitigen Rechtsverhältnis nicht derart beteiligt ist, dass die Entscheidung auch ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann (§ 65 Abs. 2 VwGO).

5Die Beiladung ist notwendig, wenn die vom Kläger begehrte Sachentscheidung nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar Rechte des Beizuladenden gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1984 - 3 C 88.82 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 49 S. 12; Beschluss vom 9. Januar 1999 - 11 C 8.97 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 131 S. 1), oder anders gewendet, wenn die Entscheidung unmittelbar Rechte oder Rechtsbeziehungen Dritter gestalten soll, sie aber ohne deren Beteiligung am Verfahren nicht wirksam gestalten kann (BVerwG, Beschluss vom 12. August 1981 - 7 B 195.80 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 60 S. 1 f.). Im Rahmen der Verpflichtungsklage liegen diese Voraussetzungen dann vor, wenn der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, der gegen einen Dritten gerichtet sein und diesen belasten soll, ferner dann, wenn der erstrebte Verwaltungsakt zugleich den Kläger begünstigt und den Dritten belastet, wenn also die rechtsgestaltende Wirkung des erstrebten Verwaltungsakts einen Dritten unmittelbar in dessen Rechtsposition betrifft, weil er Adressat des angestrebten Verwaltungsakts sein soll (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 18.12 - NVwZ 2015, 823 Rn. 13; Beschlüsse vom 18. Juni 2013 - 6 C 21.12 - Buchholz 310 § 142 VwGO Nr. 18 Rn. 11 und vom 29. Juli 2013 - 4 C 1.13 - juris Rn. 8).

6Eine derartige Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Denn die T. GmbH ist entgegen ihrem Vorbringen nicht Adressatin der Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018. Bei der Festlegung von Vergabe- und Versteigerungsregeln nach § 61 Abs. 3 und 4 TKG handelt es sich um Verwaltungsakte in der Gestalt von Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG, nämlich um "konkret-generelle" Regelungen, die sich aus einem konkreten Vergabeanlass an einen noch unbestimmten, aber bestimmbaren Personenkreis richten (BVerwG, Urteil vom 17. August 2011 - 6 C 9.10 - BVerwGE 140, 221 Rn. 51; vgl. auch Urteil vom 24. Juni 2020 - 6 C 3.19 - NVwZ 2020, 1672 Rn. 15). Denn zum Erlasszeitpunkt dieser Regelungen steht regelmäßig noch nicht fest, welche Telekommunikationsunternehmen an einer Beteiligung an dem Vergabeverfahren interessiert sind und daher von dem Geltungsanspruch des die Vergabe- und Versteigerungsregeln festlegenden Verwaltungsakts erfasst werden (vgl. allgemein zu personenbezogenen Allgemeinverfügungen: BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 - 6 C 26.19 - juris Rn. 27). Daran ändert sich auch dann nichts, wenn das Vergabeverfahren zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung - wie hier - bereits durchgeführt worden ist.

7Ohne die beantragte Beiladung der T. GmbH im vorliegenden Revisionsverfahren entsteht entgegen ihrem Vorbringen auch kein mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbares Rechtsschutzdefizit. Zwar kann sie nicht auf die - von ihr genutzte - Möglichkeit verwiesen werden, selbst Klage gegen die Präsidentenkammerentscheidung vom 26. November 2018 zu erheben; denn insoweit handelt es sich bei dem von ihr (auch) hinsichtlich des sie belastenden Teils der Regelung in Ziffer III.4.15 (erfolglos) verfolgten Aufhebungsbegehren und dem Verpflichtungsbegehren der Klägerin um unterschiedliche Streitgegenstände. Sie könnte aber, falls die vorliegende Klage entweder mit ihrem Hauptantrag oder einem der Hilfsanträge Erfolg hätte, gegebenenfalls gegen die sich hieraus ergebenden Folgeentscheidungen der Bundesnetzagentur - namentlich den Erlass von in Bezug auf die Frequenznutzungsbestimmungen geänderten Vergaberegeln (§ 61 Abs. 3 TKG), den Erlass entsprechend angepasster Frequenzzuteilungsbescheide (§ 55 Abs. 3, § 61 Abs. 6 TKG) oder die Aufhebung bestehender Frequenzzuteilungsbescheide (§§ 48, 49 VwVfG) - ihrerseits Rechtsschutz erlangen, soweit sie durch die genannten Entscheidungen erstmals belastet wird.