Gründe

8Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) nicht. Zwar stehen dem Kläger für die von ihm in den Jahren 2001 bis 2004 geleistete unionsrechtswidrige Zuvielarbeit - mehr als 48 Stunden im Siebentageszeitraum - gegen das zur Umsetzung der Richtlinien der Europäischen Union zur Arbeitsgestaltung verpflichtete beklagte Land der unionsrechtliche Haftungsanspruch und der beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) zu (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472). Diese mittels einer Leistungsklage (1.) geltend zu machenden Ansprüche sind jedoch verjährt (2.). Der Beklagte ist nicht an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert (3.). Auch die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht dem nicht entgegen (4.).

91. Der Anspruch auf Ausgleich unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist mittels einer Leistungsklage geltend zu machen (a.A. OVG Münster, Urteil vom 7. Dezember 2018 - 6 A 2215/15 - DVBl. 2019, 915 Rn. 30 f.). Dies folgt aus der eigentlichen Zielrichtung des einheitlichen Ausgleichsanspruchs.

10Dass der Dienstherr eine Entscheidung über die Gewährung eines Ausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit zu treffen hat, begründet allein nicht das Vorliegen eines Verwaltungsakts i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG. Ohnehin führt die Bestimmung der Klageart zur Durchsetzung des gesetzlich nicht bestimmten Ausgleichsanspruchs nicht zu wesentlichen Unterschieden hinsichtlich des von den Beteiligten einzuhaltenden Verwaltungsverfahrens.

11Aus § 54 Abs. 2 BeamtStG, wonach vor allen Klagen aus dem Beamtenverhältnis - selbst bei einer Maßnahme einer obersten Dienstbehörde - ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist, folgt unmittelbar, dass auch hinsichtlich des mittels der allgemeinen Leistungsklage geltend zu machenden, gesetzlich nicht geregelten Ausgleichsanspruchs das für die Verpflichtungsklage durch § 68 VwGO vorgegebene gestufte Verfahren - Antrag, Ablehnung, Erhebung des Widerspruchs, Zurückweisung des Widerspruchs und Klageerhebung - einzuhalten ist. Dem betroffenen Beamten steht insbesondere kein Wahlrecht zwischen Antrag und Widerspruch zu. Die - vorübergehende - gegenteilige Rechtsprechung (BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2001 - 2 C 48.00 - BVerwGE 114, 350 <354 ff.> und vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 - BVerwGE 148, 217 Rn. 22) gibt der Senat für solche Leistungsansprüche des Beamten, über die der Dienstherr nicht von sich aus entscheidet, wieder auf und kehrt zur früheren Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 38.95 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 ff. m.w.N.) zurück (s. Rn. 35 ff.).

12Der Haftungsanspruch wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist auf Ausgleich in Freizeit gerichtet. Der Zweck der Begrenzung der Höchstarbeitszeit pro Siebentageszeitraum, den Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, ist nicht durch eine Geldzahlung, sondern durch die Freistellung von der Pflicht zur Dienstleistung zu erreichen. Lediglich wenn die Gewährung von Freizeit zum Ausgleich der Zuvielarbeit aus vom Berechtigten nicht zu vertretenden Gründen ausscheidet - z.B. Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses oder unzureichende personelle Ausstattung des Dienstes -, kommt ein finanzieller Ausgleich in Betracht. Sowohl der an Treu und Glauben orientierte Interessenausgleich als auch der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz gebieten es dann, dass die entstandenen Ansprüche nicht untergehen, sondern sich in solche auf finanziellen Ausgleich umwandeln (BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 34 ff. und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 35 f.).

13Damit betrifft der Ausgleich von Zuvielarbeit vorrangig nicht die dienstrechtliche Stellung des Beamten, sondern mit der Gestaltung der Dienstpläne den Dienstbetrieb. Die Regelung der internen Abläufe bei der Feuerwehr, die Gestaltung der Dienstpläne, erfolgt aber nicht in Form eines Verwaltungsaktes gegenüber dem einzelnen Beamten.

142. Die in den Jahren 2001 bis 2004 jeweils monatlich entstandenen Ausgleichsansprüche sind verjährt. Maßgeblich ist die dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 BGB (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 35 f.). Die Ansprüche aus dem letzten Jahr 2004 sind mit Ablauf des 31. Dezember 2007 verjährt.

15a) Nicht nur der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch aus § 242 BGB, sondern auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch (vgl. EuGH, Urteil vom 24. März 2009 - C-445/06, Danske Slagterier - Slg. 2009, I-2119 Rn. 31 ff.) unterliegt den Verjährungsregeln des nationalen Rechts (BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 41 f. und - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 35).

16Fehlen, wie hier, unionsrechtliche Vorgaben zur Verjährung, gelten die Verjährungsregeln des nationalen Rechts. Regelt das einschlägige Fachrecht die Verjährung nicht, so sind die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die sachnächste analog heranzuziehen ist (BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 C 10.05 - Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45 Rn. 19 m.w.N., vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 45, vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 8 und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 41 ff.).

17Der unionsrechtliche Grundsatz der Gleichwertigkeit verlangt, dass die auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch angewendeten Vorschriften des nationalen Haftungsrechts nicht weniger günstig sind als die Vorschriften, die für ähnliche Klagen gelten, die nur nationales Recht betreffen. Diese Vorgabe ist erfüllt, weil auch der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch aus Treu und Glauben (§ 242 BGB), der ebenfalls an die unionsrechtswidrige Zuvielarbeit anknüpft, denselben innerstaatlichen Vorschriften über die Verjährung unterworfen ist.

18Auch den Anforderungen des unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatzes ist Genüge getan. Die nationalrechtlichen Vorschriften über die Verjährung sind nicht so ausgestaltet, dass sie die Erlangung der Entschädigung praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren.

19Der Europäische Gerichtshof hat mehrfach entschieden, dass die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung im Interesse der Rechtssicherheit mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist (vgl. EuGH, Urteil vom 17. November 1998 - C-228/96, Aprile - Slg. 1998, I-7141 Rn. 19 m.w.N.). Denn solche Fristen sind nicht geeignet, die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren. Unter diesem Gesichtspunkt ist eine nationale Verjährungsfrist von drei Jahren als angemessen angesehen worden (vgl. EuGH, Urteile vom 17. November 1998 - C-228/96, Aprile - Slg. 1998, I-7141 Rn. 19, vom 11. Juli 2002 - C-62/00, Marks & Spencer - Slg. 2002, I-6325 Rn. 35 und vom 24. März 2009 - C-445/06, Danske Slagterier - Slg. 2009, I-2119 Rn. 32).

20Erfüllt ist auch die weitere Vorgabe des Unionsrechts, dass die Verjährungsfrist im Voraus festgelegt sein muss, um ihren Zweck, die Rechtssicherheit zu gewährleisten, zu erfüllen. Der Grundsatz der Effektivität wäre beeinträchtigt, wenn die Betroffenen bei der Durchsetzung ihrer Ansprüche für den Ersatz von Schäden, die ihnen durch die dem Mitgliedstaat zuzurechnenden Verstöße gegen das Unionsrecht entstanden sind, nicht in der Lage wären, die anwendbare Verjährungsfrist mit hinreichender Sicherheit zu ermitteln (EuGH, Urteile vom 11. Juli 2002 - C-62/00, Marks & Spencer - Slg. 2002, I-6325 Rn. 39 und vom 24. März 2009 - C-445/06, Danske Slagterier - Slg. 2009, I-2119 Rn. 33).

21Im Hinblick auf die maßgeblichen Verjährungsvorschriften bestand für den hier entscheidungserheblichen Zeitraum keine Rechtsunsicherheit (BGH, Urteile vom 4. Juni 2009 - III ZR 144/05 - BGHZ 181, 199 Rn. 46 und vom 17. Januar 2019 - III ZR 209/17 - NJW-RR 2019, 528 Rn. 82). Da es sich auch beim unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch - wie bei dem nationalrechtlichen Anspruch aus Treu und Glauben (§ 242 BGB) - nicht um einen Schadensersatzanspruch im Sinne der zivilrechtlichen Vorschriften handelt, unterliegen beide Ansprüche den allgemeinen Verjährungsregelungen und damit nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 der regelmäßigen Verjährung von drei Jahren (§ 195 BGB). Vorher entstandene Ansprüche unterlagen der 30-jährigen Verjährungsfrist, die aber nach der Übergangsvorschrift des Art. 229 § 6 Abs. 1 und 4 EGBGB auf die ab dem 1. Januar 2002 gemäß § 195 BGB geltende und an diesem Tage beginnende regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren verkürzt worden ist (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 36).

22b) Der Beginn der Verjährung richtet sich nach § 199 Abs. 1 BGB. Der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat seine frühere Rechtsprechung, wonach §§ 195 und 199 BGB auf Ansprüche aus öffentlichem Recht nicht anwendbar seien (z.B. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 21.11 - BVerwGE 142, 219 Rn. 38), inzwischen aufgegeben (BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 3 C 7.15 - BVerwGE 154, 259 Rn. 38). Dementsprechend bedarf es keiner Vorlage an den Großen Senat gemäß § 11 VwGO.

23Die Vorschriften des § 199 Abs. 2 und 3 BGB sind nicht anwendbar, weil zusätzliche Dienste eines Feuerwehrbeamten und der damit verbundene Verlust an Freizeit und Erholungszeit nach nationalem Recht keinen Schaden im Sinne des zivilrechtlichen Schadensersatzrechts darstellen (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 20).

24Ein - möglicherweise treuwidriges - Verhalten des Schuldners ist entgegen dem Vorbringen der Revision für den Beginn der Verjährung nicht von Bedeutung. Es ist auch nicht erforderlich, dass sämtliche Rechtsfragen, die für das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs entscheidend sind, höchstrichterlich mit der Folge geklärt sind, dass die Geltendmachung des Anspruchs für den Gläubiger ohne jedes Risiko ist. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, das Unionsrecht verlange nicht, dass die in der nationalen Regelung vorgesehene Verjährung des Haftungsanspruchs wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht während eines von der Kommission wegen der unzureichenden Umsetzung einer Richtlinie anhängig gemachten Vertragsverletzungsverfahrens unterbrochen oder gehemmt wird (EuGH, Urteil vom 24. März 2009 - C-445/06, Danske Slagterier - Slg. 2009, I-2119 Rn. 46).

25Damit begann die Verjährung der Ausgleichsansprüche des Klägers nicht erst mit dem Beschluss des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Juli 2005 - C-52/04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg - (Slg. 2005, I- 7111). In diesem Beschluss hat der Gerichtshof entschieden, dass die Tätigkeiten eines staatlichen Einsatzdienstes der Feuerwehr grundsätzlich nicht von der Ausnahme des Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl. L 183 S. 1) erfasst werden, sondern vielmehr in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen, sofern sie nur unter gewöhnlichen Umständen ausgeübt werden. Er hat aber auch unter Hinweis auf Art. 104 § 3 seiner Verfahrensordnung deutlich gemacht (Rn. 36), dass die Beantwortung dieser Frage im Lichte seiner Rechtsprechung keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt.

26Nach § 199 Abs. 1 BGB beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (Nr. 1) und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste (Nr. 2).

27Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu § 199 Abs. 1 BGB, der der Senat folgt, setzt der Beginn der Verjährung grundsätzlich nur die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der den Anspruch begründenden Tatsachen voraus. Aus Gründen der Rechtssicherheit und Billigkeit ist es aber nicht erforderlich, dass der Geschädigte aus den ihm bekannten Tatsachen und Umständen auch die zutreffenden rechtlichen Schlüsse zieht (BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 37). Die Rechtsunkenntnis des Gläubigers kann den Beginn der Verjährung ausnahmsweise hinausschieben. Dies ist anzunehmen, wenn eine unsichere und zweifelhafte Rechtslage besteht, die selbst ein rechtskundiger Dritter nicht zuverlässig einzuschätzen vermag. Entscheidend ist aber die Zumutbarkeit der Klageerhebung als übergreifende Voraussetzung für den Beginn der Verjährung. Zumutbar ist die Erhebung einer Klage aber schon dann, wenn sie erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos möglich ist (z.B. BGH, Urteil vom 23. Juli 2015 - III ZR 196/14 - NVwZ 2016, 708 Rn. 15, vom 21. April 2005 - III ZR 264/04 - NVwZ 2006, 245, 248 und vom 6. Mai 1993 - III ZR 2/92 - BGHZ 122, 317 <325>). Dem Berechtigten muss danach nicht jedes mit der Erhebung der Klage verbundenes Risiko genommen sein.

28Aufgrund der dem Kläger bekannten Tatsachen und Umstände begann die Verjährung seiner Ausgleichsansprüche für die Jahre 2001 bis 2004 mit dem Schluss des jeweiligen Jahres. Denn zu diesem Zeitpunkt hatte eine Klage bei verständiger Würdigung jeweils so viel Erfolgsaussicht, dass ihre Erhebung ihm zumutbar war.

29Den Haftungsanspruch eines Berechtigten gegen einen Mitgliedstaat wegen der Verletzung der Pflichten aus dem Unionsrecht hat der Gerichtshof der Europäischen Union bereits 1991 entwickelt (EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - C-6/90 und C-9/90, Francovich u.a. - Slg. 1991, I-5357 Rn. 35). Der Umfang seiner tatsächlichen Dienstleistung - über 48 Stunden pro Siebentageszeitraum hinaus - war dem Kläger ausweislich seines schriftlichen Antrags vom 26. Oktober 2001 bekannt. Auch war dem Kläger bewusst, dass das Verhalten der Leitung der Feuerwehr hinsichtlich der Festsetzung seiner wöchentlichen Arbeitszeit einen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen das Unionsrecht im Sinne der Voraussetzungen des unionsrechtlichen Haftungsanspruchs darstellt und er den Ausgleich dieser Zuvielarbeit - in erster Linie durch Freizeit - beanspruchen kann. Bei seinem Antrag vom 26. Oktober 2001 hat sich der Kläger eines Formulars bedient, das ihm nach Aussage seiner Bevollmächtigten in der Revisionsverhandlung von einer Gewerkschaft zur Verfügung gestellt worden ist. Auf diesem Formular wird zum einen - rechtlich zutreffend - auf das maßgebliche Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 3. Oktober 2000 - C-303/98, Simap - (Slg. 2000, I-7963) Bezug genommen, wonach Bereitschaftsdienst in Form persönlicher Anwesenheit in der Einrichtung insgesamt als Arbeitszeit gegebenenfalls in der Form von "Überstunden" anzusehen ist. Zum anderen werden im Formular die zutreffenden rechtlichen Schlussfolgerungen gezogen, dass diese Aussage auch für den Bereich der Feuerwehr gilt und dass der unter gewöhnlichen Umständen ausgeübte Feuerwehrdienst in den Anwendungsbereich der Richtlinien über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung fällt.

30Dass das Bundesarbeitsgericht in seinem Urteil vom 29. Mai 2002 - 5 AZR 370/01 - (PersV 2002, 457) - entgegen der später vom Gerichtshof als offenkundig bewerteten Auslegung (Beschluss vom 14. Juli 2005 - C-52/04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg - Slg. 2005, I-7111 Rn. 36) - angenommen hat, der unter gewöhnlichen Umständen ausgeübte Dienst eines bei einer Gemeinde angestellten Gerätewarts und Gruppenführers einer Feuerwehr sei von der Ausnahme des Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/391/EWG erfasst und diese Auslegung sei so eindeutig, dass es einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht bedürfe, steht der Annahme der Zumutbarkeit der Klageerhebung nicht entgegen. Nicht die Arbeitsgerichte, sondern die Verwaltungsgerichte sind für die Entscheidung über Ausgleichsansprüche von Feuerwehrbeamten wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit zuständig. Ferner wurde bereits vor dem genannten Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 29. Mai 2002 von Verwaltungsgerichten die Einbeziehung des üblichen Dienstes von Feuerwehrbeamten in den Anwendungsbereich der Richtlinien über die Arbeitszeitgestaltung erwogen (z.B. VG Minden, Urteil vom 6. März 2002 - 4 K 2279/00 - PflR 2003, 231 Rn. 24 ff.). Die Zumutbarkeit der Erhebung der Klage auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit von Feuerwehrbeamten folgt auch aus dem Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2003 - 6 P 7.03 - (BVerwGE 119, 363 <378 f.>), den der Europäische Gerichtshof, wie dargelegt, wegen der Eindeutigkeit der Einbeziehung des gewöhnlichen Dienstes von Feuerwehrbeamten in den Anwendungsbereich der Richtlinien der Sache nach als überflüssig bewertet hat (Beschluss vom 14. Juli 2005 - C-52/04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg - Slg. 2005, I-7111 Rn. 36). Denn auch nach diesem Vorlagebeschluss, der sich von der - unzutreffenden - Rechtsauffassung des Bundesarbeitsgerichts im Urteil vom 29. Mai 2002 abgrenzt, erscheint die Einbeziehung des gewöhnlichen Dienstes von Feuerwehrbediensteten in den Anwendungsbereich der damals maßgeblichen Richtlinien zur Arbeitszeitgestaltung als naheliegend.

31Dass die Klage erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos möglich und damit ihre Erhebung zumutbar war, folgt schließlich auch daraus, dass für diese Klage bei Bedürftigkeit Prozesskostenhilfe hätte gewährt werden müssen. Denn die mit der Klage beabsichtigte Verfolgung des Anspruchs auf Ausgleich unionsrechtswidriger Zuvielarbeit hätte aus den vorstehenden Gründen i.S.v. § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO hinreichende Aussicht auf Erfolg geboten.

32c) Vor ihrem Eintritt ist die Verjährung weder unterbrochen noch gehemmt worden.

33aa) Das Schreiben des Klägers vom 26. Oktober 2001 hat die Verjährung der in den Jahren 2001 bis 2004 jeweils monatsweise entstandenen Ansprüche auf Ausgleich der unionsrechtswidrigen Zuvielarbeit des Klägers weder im Jahr 2001 nach § 210 BGB a.F. unterbrochen noch in dem Zeitraum bis Ende 2007 nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB n.F. gehemmt. Denn bei diesem Schreiben handelt es sich nicht um den nach § 54 Abs. 2 BeamtStG erforderlichen Widerspruch, dem allein die verjährungsunterbrechende und -hemmende Wirkung zukommt, sondern um den Antrag, mit dem das verwaltungsbehördliche Verfahren auf Ausgleich der unionsrechtswidrige Zuvielarbeit erst eingeleitet werden sollte.

34Wortlaut wie auch Sinn und Zweck des § 210 BGB a.F. (§ 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB) führen zu der Auslegung, dass nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete Entscheidung gerichtete Gesuch verjährungsunterbrechende und verjährungshemmende Wirkung hat. Dieses Gesuch muss den eindeutigen Willen zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner erkennen lassen. Es muss auf eine (nochmalige) Überprüfung der Rechtslage gerichtet sein, um - auch im Interesse der Entlastung der Gerichte - zu vermeiden, dass die Behörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Anspruchs, über den der Dienstherr nicht von sich aus entscheidet und zu entscheiden hat, nicht. Dieser Antrag ist zunächst nur auf die Konkretisierung des Anspruchs und damit auf eine Entscheidung des Dienstherrn gerichtet, die sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren zu überprüfen ist (BVerwG, Urteil vom 9. März 1979 - 6 C 11.78 - BVerwGE 57, 306 <308 f.> und Beschluss vom 14. April 2011 - 2 B 27.10 - juris Rn. 5).

35Bei beamtenrechtlichen Fallgestaltungen, bei denen für den Dienstherrn keine Veranlassung besteht, von sich aus ohne Antrag des betroffenen Beamten tätig zu werden, muss der Beamte das Verwaltungsverfahren erst durch einen beim Dienstherrn gestellten Antrag in Gang setzen. Dies gilt etwa für einen Anspruch auf Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruchs im Rahmen einer Auswahlentscheidung, für den Anspruch auf Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung der Fürsorgepflicht, für den Anspruch auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit durch Freizeitausgleich oder hilfsweise durch Geldzahlung oder für den Anspruch auf Ausgleich von altersdiskriminierender Besoldung.

36Lehnt der Dienstherr in diesen Fällen die Gewährung einer Leistung oder Zahlung ab, muss der Beamte gegen die Entscheidung des Dienstherrn Widerspruch erheben. Erst nach Zurückweisung des Widerspruchs durch Erlass eines Widerspruchsbescheids kann der Beamte Klage erheben. Im Fall behördlicher Untätigkeit hat er die Möglichkeit der Klageerhebung nach § 75 VwGO. Eine Interpretation des das Verwaltungsverfahren erst einleitenden Antrags als "Widerspruch" mit der Folge der Möglichkeit der unmittelbaren Klageerhebung im Anschluss an die ablehnende Entscheidung des Dienstherrn ist angesichts der speziellen gesetzlichen Vorgaben ausgeschlossen.

37§ 54 Abs. 2 BeamtStG gibt für Beamte i.S.v. § 1 BeamtStG vor, dass, sofern nicht ein Landesgesetz etwas Anderes bestimmt, vor allen Klagen - auch bei einer Maßnahme einer obersten Dienstbehörde - ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist. Beansprucht der Beamte eine im Einzelnen nicht gesetzlich bestimmte Leistung des Dienstherrn, so folgt aus § 54 Abs. 2 BeamtStG, dass bei jeder Klageart das für die Verpflichtungsklage geltende gestufte Verfahren einzuhalten ist. Das Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO ist nicht lediglich ein schlichtes Verwaltungsverfahren vor der Erhebung der Klage; der Widerspruch, mit dem das Vorverfahren nach § 69 VwGO beginnt, setzt schon begrifflich eine vorhergehende Entscheidung der Behörde voraus, die zumindest teilweise hinter dem Antrag/Gesuch des Beamten zurückbleibt und der der Beamte "widerspricht". Gegen diese auf den einleitenden Antrag des Beamten hin ergehende behördliche Entscheidung muss der Beamte nach § 54 Abs. 2 BeamtStG erst Widerspruch erheben. Die unmittelbare Klageerhebung gegen die Ausgangsentscheidung des Dienstherrn ist gerade ausgeschlossen, weil die behördliche Entscheidung vor der Befassung des Gerichts unter den Gesichtspunkten der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit von der Widerspruchsbehörde erneut überprüft werden soll. Die Auslegung von Erklärungen des Beamten hat sich an dieser gesetzlichen Systematik zu orientieren, soweit diese Auslegung nach der auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 BGB vertretbar ist.

38In den genannten Fällen stellt der vor Erhebung der Klage beim Dienstherrn zu stellende Antrag nicht lediglich eine im Prozess nachholbare Sachurteilsvoraussetzung, sondern eine nicht nachholbare Klagevoraussetzung dar. Sein Fehlen macht die Klage unzulässig (BVerwG, Urteile vom 27. Juni 1986 - 6 C 131.80 - BVerwGE 74, 303 <306> und vom 10. April 1997 - 2 C 38.95 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 m.w.N. und Beschluss vom 1. Dezember 1993 - 2 B 115.93 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 110 S. 12; vgl. auch Beschluss vom 12. Mai 2020 - 6 B 54.19 - Rn. 23). Damit kann ein Beamter auch nicht unmittelbar von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Beförderung auf einen Schadensersatzanspruch wegen schuldhafter Verletzung seines aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruchs übergehen, ohne zuvor beim Dienstherrn einen entsprechenden Antrag gestellt und gegen dessen ablehnende Entscheidung Widerspruch erhoben zu haben. Denn dabei handelt es sich um zwei unterschiedliche Streitgegenstände; für die Ansprüche gelten zudem unterschiedliche Voraussetzungen (BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 38.95 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 32). Die zwischenzeitliche gegenteilige Rechtsprechung (BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2001 - 2 C 48.00 - BVerwGE 114, 350 <354 ff.> und vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 - BVerwGE 148, 217 Rn. 22 ff.) gibt der Senat auf.

39Für Konstellationen, in denen der Dienstherr von sich aus handelt, gilt dies allerdings nicht. Hat der Dienstherr dem Beamten etwa eine dienstliche Beurteilung erteilt, muss der Beamte nicht erst einen Antrag auf Abänderung der Beurteilung stellen, über den der Dienstherr zu entscheiden hat. Vielmehr kann der betroffene Beamte gegen die Beurteilung - soweit das Vorverfahren nicht gesetzlich ausgeschlossen ist (vgl. hier § 93 Abs. 1 Nr. 2 LBG BE) - unmittelbar Widerspruch und nach dessen Zurückweisung Klage erheben.

40Für den Bereich des Ausgleichs unionsrechtswidriger Zuvielarbeit hat der Beklagte das Widerspruchsverfahren auch nicht aufgrund der Ermächtigung in § 54 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG ausgeschlossen (vgl. § 93 Abs. 1 LBG BE).

41Das Schreiben des Klägers vom 26. Oktober 2001 hat das Oberverwaltungsgericht unter Verweis (UA S. 8) auf sein Urteil vom 16. Oktober 2013 - OVG 4 B 51.09 - (LKV 2014, 86 Rn. 37 ff.) als bloßen, das Verwaltungsverfahren einleitenden Antrag und nicht als "Widerspruch" gewertet. Bei der Ermittlung der Bedeutung von schriftlichen Erklärungen eines Beteiligten handelt es sich um Tatsachenfeststellungen i.S.v. § 137 Abs. 2 VwGO, an die das Revisionsgericht grundsätzlich gebunden ist. Eine Bindung scheidet nur aus, wenn die konkrete Auslegung der Erklärung durch das Oberverwaltungsgericht auf einer unvollständigen Würdigung der festgestellten Tatsachen, einem Rechtsirrtum, einem Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder einem Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz beruht (BVerwG, Urteile vom 17. Juni 2010 - 2 C 86.08 - BVerwGE 137, 138 Rn. 14 und vom 21. Februar 2019 - 2 C 50.16 - Buchholz 230 § 126 BRRG Nr. 27 Rn. 15 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf die Auslegung des Schreibens des Klägers vom 26. Oktober 2001 durch das Oberverwaltungsgericht nicht gegeben.

42bb) Die Verjährung ist auch nicht nach § 203 Satz 1 BGB n.F. durch Verhandlungen zwischen den Beteiligten gehemmt worden.

43Obwohl das Berufungsgericht auch hinsichtlich einer etwaigen Hemmung der Verjährung durch Verhandlungen auf sein Urteil vom 16. Oktober 2013 - OVG 4 B 51.09 - (LKV 2014, 86 Rn. 37 ff.) Bezug nimmt, sind dem Berufungsurteil die hierfür erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht unmittelbar zu entnehmen. Allerdings verweist das Berufungsurteil gemäß § 117 Abs. 3 VwGO auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten. Auf dem Original des Schreibens des Klägers vom 26. Oktober 2001 ist handschriftlich vermerkt "Eingangsbestätigung gef. + ab 02/11". Es liegt nahe, dass mit dieser Eingangsbestätigung das (Standard-)Schreiben gemeint ist, das der Kläger des Parallelverfahrens BVerwG 2 C 2.19 von der Leitung der Berliner Feuerwehr am 4. Oktober 2001 auf seinen formularmäßigen Antrag auf Ausgleich seiner Zuvielarbeit erhalten hat.

44Die am 2. November 2001 von der Feuerwehr des Beklagten abgesandte Eingangsbestätigung erfüllt die Voraussetzungen des § 203 Satz 1 BGB n.F. nicht. Denn schwebende Verhandlungen sind nur anzunehmen, wenn ein Beteiligter eine Erklärung abgibt, die der anderen Seite die Annahme gestattet, der Erklärende lasse sich auf Erörterungen über die Berechtigung des Anspruchs oder dessen Umfang ein (BGH, Urteil vom 1. Februar 2007 - IX ZR 180/04 - NJW-RR 2007, 1358 Rn. 32; BGH, Beschluss vom 12. Mai 2011 - IX ZR 91/08 - juris Rn. 8 und BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 2 B 6.14 - juris Rn. 6). Das Schreiben bestätigt lediglich den Erhalt des Schreibens, weist auf bereits laufende gerichtliche Verfahren in Bezug auf den Ausgleich von Zuvielarbeit hin und kündigt für den Abschluss der gerichtlichen Verfahren nur eine Entscheidung über den Antrag des Klägers an.

453. Der Beklagte ist auch nicht durch sein Verhalten an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert.

46a) Der Dienstherr ist nicht nur berechtigt, sondern nach dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber finanziellen Ansprüchen von Beamten die Einrede der Verjährung zu erheben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1982 - 2 C 32.81 - BVerwGE 66, 256 <261> m.w.N.). Damit wird dem Rechtsfrieden wie auch möglichen Beweisschwierigkeiten Rechnung getragen. Die Geltendmachung der Einrede kann jedoch unter besonderen Umständen als Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Zwar ist im Rahmen der Prüfung des Einwandes der unzulässigen Rechtsausübung die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht zu berücksichtigen. Stellt die Verjährungseinrede aber keine unzulässige Rechtsausübung dar, kann sie nicht wegen Verletzung der Fürsorgepflicht ermessensfehlerhaft sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung erfordert ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft sein muss, das aber angesichts der Umstände des Einzelfalls die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der Beamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder verjährungshemmende Schritte zu unterlassen. Unerheblich ist, ob der Beamte keine Kenntnis von den ihm zustehenden Ansprüchen hatte oder ob er von der rechtzeitigen Geltendmachung bewusst abgesehen hat, weil er nach Treu und Glauben davon ausgehen konnte, der Dienstherr werde sich nicht auf die Verjährung berufen (BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 C 14.05 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 12 Rn. 23 und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 54). Dass der Beklagte als Dienstherr bei der Gestaltung der Dienstzeiten der Feuerwehr im 24-Stunden-Dienst gegen die Vorgaben der Richtlinien der Europäischen Union zur Arbeitszeitgestaltung verstoßen hat, reicht danach zur Annahme der Treuwidrigkeit seiner Berufung auf Verjährung nicht aus; der Unionsrechtsverstoß begründet vielmehr überhaupt erst die Ausgleichsansprüche.

47b) Gemessen an diesen Grundsätzen ist der Beklagte nicht gehindert, den Ausgleichsansprüchen für die Jahre 2001 bis 2004 die Einrede der Verjährung entgegenzuhalten. Durch die Eingangsbestätigung vom 2. November 2001 und die allgemeine Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 hat der Beklagte den Kläger nicht dazu veranlasst, seinerseits einen die Verjährung unterbrechenden oder hemmenden Schritt zu unterlassen.

48Wie bereits ausgeführt (Rn. 41), handelt es sich bei der Ermittlung der Bedeutung von schriftlichen Erklärungen eines Beteiligten um Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts, an die das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO grundsätzlich gebunden ist. Anhaltspunkte für eine Ausnahme von dieser Bindung - unvollständige Würdigung der festgestellten Tatsachen, Rechtsirrtum, Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz - sind hier nicht ersichtlich.

49Ungeachtet dessen ist der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts unter Berücksichtigung der Interessen beider Beteiligten auch inhaltlich zuzustimmen:

50Aus dem - unterstellten - Inhalt der Eingangsbestätigung vom 2. November 2001 konnte der Kläger nicht den Schluss ziehen, bei einer Untätigkeit der Leitung der Feuerwehr in Bezug auf die von ihm konkret geltend gemachten Ausgleichsansprüche müsse er seinerseits im Hinblick auf die drohende Verjährung keine Schritte einleiten, weil der Beklagte die Einrede der Verjährung auf Dauer nicht erheben werde. Denn in dem Schreiben wird lediglich auf die laufende gerichtliche Prüfung vergleichbarer Ansprüche anderer Feuerwehrbeamte verwiesen und eine weitere Kontaktaufnahme für den Abschluss dieser Prüfung angekündigt.

51Die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 45 BeamtStG) gebietet dem Dienstherrn nicht, Beamte auf den Ablauf von Fristen hinzuweisen und sie zur Geltendmachung ihrer Ansprüche anzuhalten (BVerwG, Urteile vom 21. April 1982 - 6 C 34.79 - BVerwGE 65, 197 <203>, vom 30. Januar 1997 - 2 C 10.96 - BVerwGE 104, 55 <57 f.> und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 53).

52Die Mitarbeiterinformation ist vom Beklagten erst am 21. April 2008 und damit nach dem Eintritt der Verjährung der Ansprüche aus den Jahren 2001 bis 2004 herausgegeben worden. Die an sämtliche Bedienstete der Feuerwehr gerichtete Mitarbeiterinformation ist nach dem Horizont des durchschnittlichen Empfängers der Erklärung auszulegen. Der darin erklärte Verzicht auf die Geltendmachung der Einrede der Verjährung unter Hinweis auf bereits anhängige Musterverfahren sollte ersichtlich gewährleisten, dass zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährte Forderungen nicht allein deshalb klageweise geltend gemacht werden, um die Verjährung nach § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB zu hemmen. Bereits verjährte Forderungen - Ansprüche bis einschließlich Dezember 2004 - kann und konnte der Beklagte dagegen einseitig durch die Erhebung der Verjährungseinrede abwenden. Da der Verzicht auf die Einrede der Verjährung für zu diesem Zeitpunkt bereits verjährte Forderungen keine Bedeutung hat, ist die Erklärung vom 21. April 2008 dahingehend auszulegen, dass sie nur solche Ansprüche erfasst, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährt waren.

534. Entgegen der Ansicht der Revision ergeben sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 27. Februar 2020 - C-773/18 bis 775/18, TK u.a. - keine Schlussfolgerungen für die hier entscheidende Frage der Verjährung.

54Dieses Urteil betrifft nicht Fragen der Verjährung - von Ausgleichsansprüchen wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit -, sondern die Handhabung der unionsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität bei einem Antrag auf Ersatz des Schadens wegen altersdiskriminierender Besoldung. Eine Ausschlussfrist von zwei Monaten - wie etwa § 15 Abs. 4 AGG - macht nach dem Europäischen Gerichtshof (Rn. 70) die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte grundsätzlich weder unmöglich noch erschwert sie sie übermäßig.

55Auch sind die beiden Fallkonstellationen gerade hinsichtlich des Kenntnisstandes der Berechtigten nicht vergleichbar. Im Urteil vom 27. Februar 2020 (Rn. 64 ff.) erwägt der Europäische Gerichtshof, die Beamten und Richter des Landes Sachsen-Anhalt hätten gar nicht erkennen können, dass und in welchem Umfang sie durch die damaligen besoldungsrechtlichen Vorschriften diskriminiert worden seien. Diese Überlegung erscheint schon deshalb zweifelhaft, weil mehr als 4 000 Beamte und Richter des Landes Sachsen-Anhalt innerhalb der Frist von zwei Monaten (§ 15 Abs. 4 AGG) nach der Verkündung des Urteils des Gerichtshofs vom 8. September 2011 (C-297/10 und C-298/10) Anträge auf Entschädigung gestellt haben. Wie dargelegt, gibt die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 45 BeamtStG) dem Dienstherrn nicht auf, Beamte auf den Ablauf von Fristen hinzuweisen und sie zur Geltendmachung ihrer Ansprüche anzuhalten.

56Im Gegensatz zu der vom Europäischen Gerichtshof im Urteil vom 27. Februar 2020 angenommen Fallgestaltung hat der Kläger hier den Verstoß des Beklagten gegen das Unionsrecht nicht nur erkannt, sondern daraus auch die zutreffenden rechtlichen Schlussfolgerungen gezogen. Im Schreiben vom 26. Oktober 2001 hat er den Verstoß des beklagten Landes bei der Festsetzung der Arbeitszeit von Feuerwehrbeamten aufgezeigt und seine sich daraus ergebenden Ausgleichsansprüche ausdrücklich - für Vergangenheit und Zukunft - geltend gemacht.

57Andererseits betont der Europäische Gerichtshof im Urteil vom 27. Februar 2020 (Rn. 65 und 93) wiederum, es sei Sache der innerstaatlichen Gerichte, die Einhaltung der Prinzipien der Äquivalenz und Effektivität zu beurteilen.

58Das von den Bevollmächtigten des Klägers hervorgehobene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 25. November 2010 - C-429/09, Fuß - (Slg. 2010, I-12167) betrifft nicht die Verjährung von Ausgleichsansprüchen, die aus der Verletzung von Richtlinien der Europäischen Union resultieren.

59Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.