Gründe

11Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) im Einklang.

12Das Berufungsgericht hat ausgeführt, dass die Beklagte die hier im Streit stehende Zuwendung nach Maßgabe der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu §§ 23, 44 BHO sowie der "Förderrichtlinie des Aktionsprogramms Mehrgenerationenhäuser II - Förderzeitraum 2012 - 2014" vom 17. November 2011 (im Folgenden: Förderrichtlinie) gewährt. Nach deren Nr. 1 und 4 steht die Gewährung der Zuwendung im Ermessen des Zuwendungsgebers; nach Nr. 3 Satz 2 der Förderrichtlinie wird Antragstellerinnen und Antragstellern, über deren Vermögen ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet ist, keine Förderung gewährt. Die auf diesen Regelungen beruhende Versagung der für 2013 begehrten Förderung ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

131. Mit der Revision verfolgt der Kläger das Ziel einer einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung der Beklagten über seinen Förderantrag. Im Hinblick darauf kann das Rechtsmittel schon deswegen keinen Erfolg haben, weil eine solche Entscheidung in dem Widerspruchsbescheid vom 7. November 2013 bereits erfolgt ist. Dieser enthält insbesondere die vom Kläger vermisste Würdigung der konkreten finanziellen Situation der Antragstellerin. Die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung (§ 40 VwVfG, § 114 Satz 1 VwGO) überschreiten die Erwägungen in diesem Bescheid nicht.

142. Die Versagung der Förderung der Antragstellerin im Jahr 2013 auf der Grundlage der Förderrichtlinie steht mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Einklang. Die Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (§ 40 VwVfG). Das gilt sowohl mit Blick auf die Förderrichtlinien (a) als auch für deren Anwendung im Einzelfall (b).

15a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellen Richtlinien wie die Förderrichtlinie keine Rechtsnormen, sondern lediglich verwaltungsinterne, das Ermessen der für die Verteilung der staatlichen Leistungen zuständigen Stellen steuernde Weisungen und damit Verwaltungsvorschriften dar. Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung - nur - vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 <222 f.> und vom 23. April 2003 - 3 C 25.02 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 104 S. 13). Förderrichtlinien müssen aber in sich den Gleichbehandlungsgrundsatz wahren. Dass dies hier missachtet wäre, hat das Berufungsgericht zu Recht verneint.

16aa) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird.

17Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich beispielsweise aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (stRspr; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <68 f.> m.w.N.).

18bb) Bei Anwendung dieser Grundsätze ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei. Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Februar 1964 - 1 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 210 <216>, vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 - BVerfGE 93, 319 <350> und vom 20. April 2004 - 1 BvR 610/00 - BVerfGK 3, 178 Rn. 7). Die dargestellten, in erster Linie für das Handeln des Gesetzgebers entwickelten Grundsätze gelten auch für den Richtliniengeber (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 1987 - 7 C 24.85 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 86 S. 7).

19Frei von Bundesrechtsverstößen ist namentlich die Annahme des Berufungsgerichts, dass die Unterscheidung zwischen insolventen und nicht insolventen Antragstellern, wie sie die Förderrichtlinie vornimmt, sachangemessen und nicht willkürlich ist. Die Eröffnung des Insolvenzverfahrens setzt einen Eröffnungsgrund voraus (§ 16 InsO), der in der Zahlungsunfähigkeit, der drohenden Zahlungsunfähigkeit oder der Überschuldung bestehen kann (§§ 17 ff. InsO). Alle diese Eröffnungsgründe lassen auf die eingeschränkte finanzielle Leistungsfähigkeit des insolventen Unternehmens schließen, die ihrerseits das Erreichen des mit der Förderung verfolgten Zwecks - des nachhaltigen und dauerhaften Betriebs des Mehrfamilienhauses - gefährdet. Eine hieran anknüpfende Versagung der Förderung ist sachgerecht.

20cc) Der Kläger meint demgegenüber, dass eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung stattzufinden hätte, der die Förderrichtlinie und die darauf gestützte Versagung der beantragten Zuwendung nicht standhielten. Dem ist das Berufungsgericht mit Recht nicht gefolgt.

21(1) Ein strengerer Maßstab in der Sache für die hier zu beurteilende Entscheidung, wie ihn die Revision für richtig hält, ergibt sich zunächst nicht daraus, dass von der Versagung der Zuwendung Freiheitsgrundrechte betroffen sein könnten. In Betracht kommt - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - allenfalls Art. 12 Abs. 1 GG, allerdings nur im Hinblick auf die Antragstellerin. Sie teilt freilich die Berührung ihrer Berufsfreiheit mit sämtlichen potentiellen Empfängern von Zuwendungen, die Unternehmen jeglicher (privatrechtlicher) Rechtsform - sei es aufgrund der Förderrichtlinie, sei es aufgrund von sonstigen Vorschriften - gewährt werden; allein dieser Umstand hebt die im Streit stehende Zuwendung nicht heraus und vermag daher nicht zu einer Änderung des verfassungsrechtlichen Maßstabs zu führen.

22Fern liegt die weitere Annahme des Klägers, auch seine eigene Berufsfreiheit als Insolvenzverwalter sei durch die Förderrichtlinie berührt. Das Berufungsgericht verneint insoweit zu Recht einen Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG, weil es nach Nr. 3 Satz 2 der Förderrichtlinie an einer berufsregelnden Tendenz gegenüber Insolvenzverwaltern wie dem Kläger fehlt. Letztere liegt dann nicht vor, wenn Auswirkungen auf die Berufsausübung einen bloßen Reflex einer auf einen anderen Sachbereich bezogenen Regelung darstellen (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 1 BvL 28, 29, 30/95 - BVerfGE 106, 275 <299>). So verhält es sich hier. Die Versagung der Förderung gehört zu den allgemeinen wirtschaftlichen Gegebenheiten, mit denen sich der Insolvenzverwalter im Rahmen seiner Tätigkeit zwar auseinanderzusetzen hat. Sie zielt aber nicht auf ihn, sondern allein auf das insolvente Unternehmen. Sie verfolgt den Zweck, wirtschaftlich nicht leistungsfähige Antragsteller, die einen nachhaltigen Betrieb des Mehrfamilienhauses über den Förderzeitraum hinaus nicht gewährleisten (vgl. Nr. 4, 6. Spiegelpunkt der Förderrichtlinie), von der Förderung auszuschließen, nicht aber, die Berufsausübung des Insolvenzverwalters zu gestalten.

23(2) Der allgemeine Gleichheitssatz enthält des Weiteren kein verfassungsrechtliches Gebot, ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen mit anderen systematischen und sozialgeschichtlichen Zusammenhängen gleich zu regeln (BVerwG, Urteil vom 19. Juni 2014 - 10 C 1.14 - BVerwGE 150, 44 Rn. 50), sondern fordert im Gegenteil eine jeweils sachbereichsbezogene Regelung. Die vom Kläger für richtig gehaltene Änderung des verfassungsrechtlichen Maßstabs folgt daher auch nicht aus § 1 InsO, § 12 GewO oder § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB. Diese Vorschriften enthalten keine Aussage zu staatlichen Zuwendungen, namentlich nicht dahingehend, die Insolvenz eines Förderantragstellers stehe einer staatlichen Zuwendung jedenfalls grundsätzlich nicht entgegen.

24Im Hinblick auf § 1 InsO weist das Berufungsgericht zu Recht darauf hin, dass nach Satz 1 der Vorschrift zwar Ziel des Insolvenzverfahrens die gemeinschaftliche Befriedigung der Gläubiger eines Schuldners ist, daraus aber nicht geschlossen werden kann, dass die dem insolventen Schuldner zur Verfügung stehenden Mittel durch staatliche Zuwendungen zu vermehren sind. Eine solche Folgerung verbietet sich namentlich deswegen, weil bereits die Eröffnung des Insolvenzverfahrens in der Regel eine derartige Verschlechterung der rechtlichen und wirtschaftlichen Lage des Schuldners bewirkt, dass eine Zahlungsunfähigkeit selbst dann, wenn sie vom Insolvenzgericht zu Unrecht bejaht worden sein sollte, alsbald eintritt. Innerhalb kürzester Zeit kann das schuldnerische Unternehmen durch den Verlust von Kunden, Lieferanten und Arbeitnehmern auseinander fallen (vgl. BGH, Beschluss vom 27. Juli 2006 - IX ZB 204/04 - BGHZ 169, 17 Rn. 12). Diese Folgen der Insolvenzeröffnung lassen ein Fehlschlagen des mit der jeweiligen Zuwendung verfolgten Förderzwecks regelmäßig erwarten und stehen einer Versagung der Zuwendung daher nicht entgegen.

25Nichts anderes ergibt sich aus § 12 Satz 1 GewO. Danach finden Vorschriften, welche die Untersagung eines Gewerbes oder die Rücknahme oder den Widerruf einer Zulassung wegen einer Unzuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden ermöglichen, die auf ungeordnete Vermögensverhältnisse zurückzuführen ist, während eines Insolvenzverfahrens keine Anwendung in Bezug auf das Gewerbe, das zur Zeit des Antrags auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens ausgeübt wurde. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, einen Konflikt von Maßnahmen der Gewerbeaufsicht mit den Zielen des Insolvenzverfahrens zu vermeiden und insbesondere die Möglichkeit einer Sanierung des insolventen Unternehmens nicht durch eine Gewerbeuntersagung zu vereiteln (BVerwG, Urteil vom 15. April 2015 - 8 C 6.14 - BVerwGE 152, 39 Rn. 24). Zu den Voraussetzungen finanzieller Zuwendungen an insolvente Unternehmen verhält sich § 12 Satz 1 GewO indessen nicht; Maßnahmen der Gewerbeaufsicht und damit der Eingriffsverwaltung sind mit der Bewilligung von Zuwendungen nicht zu vergleichen.

26Anderes folgt schließlich nicht aus § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB. Nach dieser Vorschrift, die auf Art. 57 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. L 94 S. 65) zurückgeht, können öffentliche Auftraggeber unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ein Unternehmen zu jedem Zeitpunkt des Vergabeverfahrens von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren unter anderem dann ausschließen, wenn über das Vermögen des Unternehmens ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet ist. § 124 Abs. 1 Nr. 2 GWB ist von der Vorstellung getragen, dass es einem Auftraggeber unzumutbar ist, mit einem Unternehmen zu kontrahieren, über dessen Leistungsfähigkeit oder Existenz Ungewissheit besteht (Opitz, in: Beckscher Vergaberechtskommentar, 3. Aufl. 2017, § 124 GWB Rn. 27). Dem öffentlichen Auftraggeber ist in diesem Fall ein Ermessensspielraum eröffnet. Nach dem Willen des deutschen und des europäischen Normgebers soll der Ermessensausübung eine am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte Prognose zu der Frage zugrunde gelegt werden, ob von dem Unternehmen trotz des Vorliegens des Ausschlussgrundes zu erwarten ist, dass es den öffentlichen Auftrag gesetzestreu, ordnungsgemäß und sorgfältig ausführt (vgl. BT-Drs. 18/6281 S. 104 und zu Art. 57 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2014/24/EU deren Erwägungsgrund 101). Der Zweck dieses Ermessens ist damit auf die Auftragserfüllung ausgerichtet; damit ist der Zweck einer Subventionsgewährung nicht zu vergleichen.

27Da die genannten Vorschriften nicht die vom Kläger angenommene Regelungswirkung im Bereich der Zuwendungsgewährung entfalten, geht der Hinweis der Revisionsbegründung auf den Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) fehl. Bei dem Ausschluss insolventer Antragsteller von der Förderung handelt es sich ferner nicht, wie der Kläger meint, um eine wesentliche und damit dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehaltene (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 <251>) Entscheidung. Die das Ermessen der Beklagten steuernde Vorgabe in Nr. 3 Satz 2 der Förderrichtlinie konterkariert keine gesetzgeberische und daher nur mittels Parlamentsgesetzes einzuschränkende, auch für den Sachbereich staatlicher Förderung geltende Grundentscheidung, insolvente Unternehmen möglichst zu sanieren. Wie oben gezeigt, ist den vom Kläger genannten gesetzlichen Vorschriften eine solche Grundentscheidung allenfalls für die damit geregelten Sachbereiche zu entnehmen, nicht jedoch - darüber hinaus - auch für die Gewährung staatlicher Zuwendungen.

28b) Die auf die konkrete Situation der Antragstellerin bezogenen Ermessenserwägungen in dem Widerspruchsbescheid vom 7. November 2013 lassen keinen rechtlich beachtlichen Fehler zu Lasten der Antragstellerin erkennen, da sie an den Zielen der Förderrichtlinie orientiert sind und auch die vom Kläger für erforderlich gehaltene abwägende Berücksichtigung der konkreten wirtschaftlichen Situation der Antragstellerin enthalten. Die Beklagte hat insoweit ausgeführt, dass die Förderrichtlinie die Implementierung und den Betrieb von Mehrgenerationenhäusern bezwecke. Es liege nicht im Sinne des Zuwendungsgebers, einen Antragsteller, dessen finanzielle Zukunft ungewiss sei, mit öffentlichen Mitteln zu fördern. Die Prüfung der Bonität der Antragstellerin habe eine negative Bewertung ergeben; der Ausgang des Insolvenzverfahrens sei ungewiss. Insgesamt ergebe sich für eine erfolgreiche Fortführung des Projekts der Antragstellerin eine negative Prognose.

29Dass die Beklagte bei dieser Sachlage im Ergebnis den gegen eine Weiterförderung sprechenden Gesichtspunkten ausschlaggebendes Gewicht beigemessen hat, begründet keinen Rechtsverstoß. Umstände, die zu einer anderweitigen, dem Kläger günstigeren Ermessensausübung Anlass geben könnten, liegen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, an die der Senat mangels durchgreifender Verfahrensrügen nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, nicht vor.

30Schließlich gebietet auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes keine anderweitige Handhabung. Die Revision verweist insoweit darauf, dass die Beklagte sich widersprüchlich verhalten habe, indem sie die Antragstellerin im Jahr 2012 gefördert habe, auch nachdem in diesem Jahr ihre Insolvenz eingetreten und der Beklagten angezeigt worden sei. Diese Förderung war indessen bereits durch den bestandskräftigen Bescheid der Beklagten vom 16. März 2012 bewilligt worden, der der Antragstellerin eine geschützte, nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs abzuändernde Rechtsposition vermittelte. Insoweit lagen für die laufende Förderung im Jahr 2012 einerseits und die beantragte Förderung für 2013 andererseits unterschiedliche tatsächliche Gegebenheiten vor, die eine unterschiedliche Behandlung durch die Beklagte zuließen.

31Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.