Gründe

14Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat keinen Erfolg.

15Der Antragsteller hat sich in seinem Antrag auf seine Beschwerdebegründung vom 17. März 2017 bezogen, in der er vorgetragen hat, man habe ihm zugesichert, ihn "dauerhaft in A seinen Dienst verrichten" zu lassen. Sein Rechtsschutzbegehren ist deshalb dahin auszulegen, dass er neben dem Hilfsantrag (Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versetzungsverfügung des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 8. Dezember 2016) zusätzlich den Hauptantrag stellt, diese Versetzungsverfügung und den Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Juni 2017 aufzuheben und das Bundesministerium der Verteidigung zu verpflichten, ihn dauerhaft auf einem Dienstposten bei dem Bundeswehrkommando USA und Kanada zu verwenden.

161. Dieser Hauptantrag ist ungeachtet des am 3. Juli 2017 vollzogenen Dienstantritts des Antragstellers beim ...amt in B zulässig, in der Sache jedoch unbegründet.

17Die angefochtene Versetzungsverfügung Nr. ... des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr (im Folgenden: Bundesamt für das Personalmanagement) vom 8. Dezember 2016 und der sie bestätigende Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Juni 2017 sind rechtmäßig; sie verletzen den Antragsteller nicht in seinen Rechten. Dieser hat auch keinen Anspruch auf dauerhafte Weiterverwendung auf einem Dienstposten bei dem Bundeswehrkommando USA und Kanada.

18Nach ständiger Rechtsprechung des Senats hat ein Soldat grundsätzlich keinen Anspruch auf eine bestimmte örtliche oder fachliche Verwendung. Ein dahingehender Anspruch lässt sich auch nicht aus der Fürsorgepflicht ableiten. Über die Verwendung eines Soldaten entscheidet der zuständige Vorgesetzte oder die zuständige personalbearbeitende Stelle nach pflichtgemäßem Ermessen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. September 2002 - 1 WB 30.02 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 30 S. 24 m.w.N.). Diese Ermessensentscheidung kann vom Wehrdienstgericht nur darauf überprüft werden, ob der Vorgesetzte oder die personalbearbeitende Stelle den Soldaten durch Überschreiten oder Missbrauch dienstlicher Befugnisse in seinen Rechten verletzt (§ 17 Abs. 3 Satz 2 WBO) bzw. die gesetzlichen Grenzen des ihm bzw. ihr zustehenden Ermessens überschritten oder von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 23a Abs. 2 Satz 1 WBO i.V.m. § 114 VwGO).

19Die gerichtliche Überprüfung richtet sich auch darauf, ob die vom Bundesministerium der Verteidigung im Wege der Selbstbindung in Erlassen und Richtlinien festgelegten Maßgaben und Verfahrensvorschriften eingehalten sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2003 - 1 WB 57.02 - BVerwGE 118, 25 <27>), wie sie sich hier insbesondere aus dem Zentralerlass (ZE) B-1300/46 ("Versetzung, Dienstpostenwechsel, Kommandierung") sowie aus den Verwaltungsvorschriften zur Auslandsverwendung von Soldaten (Erlass des BMVg "Verwendung von Soldaten im Ausland und bei integrierten Stäben im Inland" vom 25. November 1999, VMBl 2000, S. 7; Zentralerlass B-1340/9 "Verwendung von Soldaten im Ausland und bei integrierten Stäben" vom 11. Juni 2014 und ZDv A-1340/9 "Verwendung von Soldatinnen und Soldaten im Ausland" vom 7. Dezember 2016) ergeben. Erfährt die Fürsorgepflicht auf diese Weise eine allgemeine Regelung in Verwaltungsvorschriften, so sind diese im Hinblick auf das Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) grundsätzlich für die Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze maßgeblich, soweit im Übrigen der gesetzliche Rahmen nicht überschritten wird (BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juni 2016 - 1 WB 28.15 - juris Rn. 29 m.w.N. und vom 13. Dezember 2017 - 1 WDS VR 9.17 - Rn. 17).

20Nach diesen Maßstäben ist die Versetzung des Antragstellers auf den Dienstposten eines Einsatzoffiziers Streitkräfte beim ...amt in B nicht zu beanstanden. Sie enthält - auch in der Gestalt des Beschwerdebescheids mit der inzidenten Ablehnung seiner Weiterverwendung in den USA - keine Rechts- oder Ermessensfehler.

21a) Das gemäß Nr. 201 Punkt 1 ZE B-1300/46 erforderliche dienstliche Bedürfnis für die Zuversetzung des Antragstellers ist gegeben, weil der Dienstposten ID ... eines Einsatzoffiziers Streitkräfte beim ...amt frei und zu besetzen war (Nr. 202 Buchst. a ZE B-1300/46). Der Antragsteller ist unstreitig für diesen Dienstposten geeignet. Die Dotierung des Dienstpostens nach Besoldungsgruppe A 11 entspricht Dienstgrad und Planstelleneinweisung (Besoldungsgruppe A 11) des Antragstellers.

22Das dienstliche Bedürfnis für die Wegversetzung des Antragstellers ist darüber hinaus unter dem Gesichtspunkt gegeben, dass seine befristete Auslandsverwendung beim Bundeswehrkommando USA und Kanada zum 30. Juni 2017 geendet hat. Diesen Versetzungsgrund legt Nr. 202 Buchst. f ZE B-1300/46 unter Bezugnahme auf den Zentralerlass B-1340/9 vom 11. Juni 2014 fest. Nach Nr. 101 Punkt 1 ZE B-1340/9 sind Verwendungszeiten im Ausland grundsätzlich zu befristen; gemäß Nr. 101 Punkt 2 ZE B-1340/9 beträgt die normale Verwendungszeit (Tour of Duty) drei Jahre. Diese Regelungen waren zuvor schon im Erlass vom 25. November 1999 (dort in Nr. 1.1 und 1.2) enthalten; sie werden in Nr. 101 Punkt 2 ZDv A-1340/9 vom 7. Dezember 2016 wiederholt. Endet eine befristete integrierte Verwendung im Inland oder - wie hier - eine befristete Auslandsverwendung, so begründet dies regelmäßig ein dienstliches Bedürfnis für die Wegversetzung. Gegen diese zeitliche Begrenzung der Tour of Duty bestehen nach ständiger Rechtsprechung des Senats keine rechtlichen Bedenken (vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Juni 2002 - 1 WB 19.02 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 28, vom 28. Februar 2012 - 1 WB 57.11 - juris Rn. 41 und vom 25. September 2014 - 1 WB 29.14 - juris Rn. 23). Die Dauer der Auslandsverwendung des Antragstellers beim Bundeswehrkommando USA und Kanada in A vom 1. Juli 2014 bis zum 30. Juni 2017 entspricht exakt der regulären Dauer einer Tour of Duty.

23Das dienstliche Bedürfnis für die Wegversetzung des Antragstellers ist entgegen seiner Annahme nicht auf Nr. 202 Buchst. g ZE B-1300/46 (mangelnde Eignung für den bisherigen Dienstposten) gestützt worden. Zwar hat das Bundesministerium der Verteidigung - R II 2 - in seinem Beschwerdebescheid darauf hingewiesen, dass unter Berücksichtigung der bestandskräftigen planmäßigen Beurteilung des Antragstellers zum 31. März 2016 mögliche Zweifel an seiner Eignung für einen repräsentativen Dienstposten im Ausland bestünden. Das Ministerium hat aber nicht das spezielle Anhörungs- und Beteiligungsverfahren durchführen lassen, das für Fälle einer Versetzungsabsicht wegen mangelnder Eignung in Nr. 303 ZE B-1300/46 vorgesehen ist. Vor diesem Hintergrund ist die angefochtene Versetzungsentscheidung in der Gestalt des Beschwerdebescheids nicht entscheidungstragend auf fehlende Eignung des Antragstellers für eine Auslandsverwendung gestützt. Ebenso wenig wird sie mit dem Aspekt der "Spannungsversetzung" (Nr. 202 Buchst. h ZE B-1300/46) begründet.

24b) Schwerwiegende persönliche Gründe im Sinne von Nr. 203 bis 206 ZE B-1300/46 sind seitens des Antragstellers nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Ein spezifischer Betreuungsbedarf für die 1990, 1992 und 1996 geborenen erwachsenen Kinder des Antragstellers ist nicht geltend gemacht.

25c) Ein Versetzungshinderungsgrund nach Nr. 207 ZE B-1300/46 liegt im Fall des Antragstellers ebenfalls nicht vor. Danach kann von der Versetzung eines Soldaten abgesehen werden, wenn andere Gründe als die schwerwiegenden persönlichen Gründe vorliegen, die der Person des betroffenen Soldaten oder seinen privaten Lebensumständen zugerechnet werden müssen, und das Abstandnehmen von der Versetzung mit den dienstlichen Belangen in Einklang gebracht werden kann. Derartige spezifische Gründe ergeben sich nicht aus den mangelnden deutschen Sprachkenntnissen der Ehefrau des Antragstellers und seiner Kinder. Unzureichende Kenntnisse der Sprache des neuen Verwendungsortes bei Familienangehörigen eines Soldaten können durch Sprachkurse behoben werden. Dies hat die Vertrauensperson in ihrer Stellungnahme zutreffend ausgeführt. Ein Versetzungshinderungsgrund folgt hieraus jedoch nicht.

26d) Die sechsmonatige Schutzfrist bei Änderungen des Dienstorts nach Nr. 602 Satz 1 ZE B-1300/46, deren Verletzung allerdings ohnehin nur den Zeitpunkt des Dienstantritts, nicht aber die Rechtmäßigkeit der Versetzung als solche berühren würde (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2015 - 1 WB 34.15 - juris Rn. 30 m.w.N.), ist gewahrt.

27e) Die Anhörung der Vertrauensperson ist erfolgt (§§ 21, 24 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 SBG 2016).

28f) Das Ermessen des Bundesamts für das Personalmanagement war im vorliegenden Fall auch nicht durch eine rechtswirksame Zusicherung gebunden, den Antragsteller dauerhaft auf seinem letzten Dienstposten in den USA weiter zu verwenden. Eine derartige Zusicherung hat der Antragsteller nicht erhalten.

29aa) Eine bindende Zusicherung liegt nach der Rechtsprechung des Senats nur dann vor, wenn eine zur Überzeugung des Gerichts feststehende eindeutige und auf ein bestimmtes Verhalten gerichtete Erklärung mit Bindungswillen von einem Vorgesetzten abgegeben worden ist oder wird, der zu dieser Erklärung aufgrund der Handlungszuständigkeit seiner Dienststelle und seiner eigenen Stellung in dieser Dienststelle rechtlich befugt ist. Die Zusicherung muss entweder von einer Dienststelle der Bundeswehr oder von einem bestimmten (militärischen) Vorgesetzten erklärt werden, der bzw. dem auch die Entscheidungskompetenz in der Sache zugewiesen ist (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 22. März 1995 - 1 WB 81.94 - BVerwGE 103, 219 <220> und vom 30. September 2008 - 1 WB 31.08 - Rn. 36 m.w.N.).

30Im Jahr der behaupteten Zusicherung (2013) galt noch der zitierte Erlass vom 25. November 1999, der nach Nr. 1.5 im Ausnahmefall eine Verlängerung der Verwendungsdauer im Ausland bis zu sechs Jahren gestattete. Die Wiederverwendung eines Soldaten im Ausland in Gestalt einer Weiterverwendung (ohne eine zwischengeschaltete nationale Verwendung im Inland) bedurfte nach Nr. 3.3 des Erlasses der vorherigen Zustimmung des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ III 1 oder Unterabteilungsleiter PSZ IV). In der Folgezeit, für die der Antragsteller eine Bestätigung der behaupteten Zusicherung geltend macht, galten die inhaltlich gleichlautenden Regelungen in Nr. 102 und Nr. 304 ZE B-1340/9. Diese sind anschließend in Nr. 102 ZDv A-1340/9 übergeleitet worden, wonach, sofern keine Einschränkungen durch zwischenstaatliche Vereinbarungen, Absprachen oder festgelegte Organisationsmaßnahmen bestehen, die regulär dreijährige Verwendungsdauer einer Auslandsverwendung aus dienstlichen Gründen und unter Berücksichtigung persönlicher Belange im Ausnahmefall über drei, für Unteroffiziere mit Portepée im Attachédienst über vier Jahre hinaus verlängert werden kann. Nach Nr. 103 ZDv A-1340/9 bedürfen Verlängerungen der Verwendungsdauer über sechs Jahre hinaus der vorherigen Zustimmung des oder der für die Personalführung des oder der Betroffenen zuständigen Unterabteilungsleiters/Unterabteilungsleiterin im Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr bzw. des Referatsleiters bzw. der Referatsleiterin BMVg - P II 2 -.

31Die vom Antragsteller angestrebte dauerhafte Weiterverwendung in den USA würde wesentlich mehr als sechs Jahre umfassen und im Ergebnis auf insgesamt fast 13 Jahre hinauslaufen. Eine Zusicherung seiner dauerhaften Weiterverwendung beim Bundeswehrkommando USA und Kanada durch die genannten zuständigen Dienststellen und Vorgesetzten hat der Antragsteller nicht erhalten.

32Auch aus der Dienstlichen Erklärung seiner ehemaligen Personalführerin ergibt sich, dass er keine Zusage über seinen dauerhaften Verbleib in den USA erhalten hat. In der Dienstlichen Erklärung vom 1. Dezember 2017 heißt es:

"Ich erkläre in Gegenwart meines Vorgesetzten, dass ich ..... in meiner früheren Funktion als Personalführerin beim Personalamt der Bundeswehr und beim späteren Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr dem Hauptmann ... keine Zusage über seinen dauerhaften Verbleib in den USA gemacht habe. Ein dauerhafter Verbleib bedurfte mindestens der Zustimmung des Abteilungsleiters (PersABw II) bzw. Unterabteilungsleiters (BAPersBw III 2).

Der zu dieser Zeit zu besetzende Dienstposten konnte nicht durch den zuständigen Personalführer des Werdeganges Militärisches Nachrichtenwesen (MilNw) besetzt werden, weswegen Hauptmann ... vorgeschlagen wurde.

Ich habe ihm aufgrund seiner Vorverwendung in der Nationalen Volksarmee der Deutschen Demokratischen Republik und den besonderen Anforderungen an den Dienstposten in den USA lediglich die Möglichkeit in Aussicht gestellt, dass er für eine weitere Dienstpostenbesetzung nach Ablauf der Verwendungsdauer mitbetrachtet werden könnte und er über die grundsätzlich regelmäßige Verwendungsdauer im Ausland von drei Jahren hinaus dort verwendet werden könnte."

33Die Dienstliche Erklärung belegt unmissverständlich, dass die ehemalige Personalführerin dem Antragsteller schon deshalb keine wirksame Zusicherung über seine dauerhafte Weiterverwendung in den USA gegeben hat, weil sie hierfür nicht zuständig war. Darüber hinaus betont sie, dass es allenfalls um eine Verlängerung der regulär dreijährigen Verwendungsdauer im Ausland hätte gehen können. Damit stand eine dauerhafte Verwendung des Antragstellers in den USA nicht zur Diskussion.

34bb) Abgesehen davon, dass der Antragsteller inhaltlich keine Zusicherung mit dem von ihm behaupteten Inhalt erhalten hat, wäre eine mündliche Zusicherung (eine schriftliche Zusicherung hat er weder dargelegt noch glaubhaft gemacht) über seine dauerhafte Verwendung in den USA unwirksam, weil sie nicht dem Schriftformerfordernis des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG entsprochen hätte.

35Nach dieser Vorschrift bedarf eine Zusicherung zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist auf truppendienstliche Verwendungs- und Personalmaßnahmen der Bundeswehr unmittelbar anzuwenden. Der Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes erstreckt sich auf die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG). Zu den Behörden des Bundes im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 VwVfG gehören die Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung wie z.B. die Ministerien, außerdem die den einzelnen Bundesministerien zugeordneten Bundesoberbehörden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 1 Rn. 23). Die Bearbeitung und der Erlass truppendienstlicher Verwendungs- und Personalmaßnahmen stellen öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeiten dar. Damit unterliegen das Bundesministerium der Verteidigung und das ihm als Bundesoberbehörde nachgeordnete Bundesamt für das Personalmanagement bei diesen Tätigkeiten dem Anwendungsbereich des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen (grundlegend: BVerwG, Beschlüsse vom 27. November 1986 - 1 WB 102.84 - BVerwGE 83, 255 <260> und vom 22. März 1995 - 1 WB 81.94 - BVerwGE 103, 219 <220>) für die Wirksamkeit von Zusagen, die militärische Verwendungsentscheidungen betrafen, die mündliche Form als hinreichend angesehen hat, hält er daran nicht mehr fest.

36Aus der fehlenden Zusicherung einer dauerhaften Weiterverwendung in den USA folgt zugleich, dass der Antragsteller keinen Anspruch auf eine derartige Weiterverwendung hat. Dies ist im Beschwerdebescheid des Bundesministeriums der Verteidigung ohne Rechtsfehler mitentschieden worden. Dort wird zutreffend ausgeführt, dass der Antragsteller unmittelbar vor seiner letzten dreijährigen Auslandsverwendung beim Bundeswehrkommando USA und Kanada eine weitere fast vierjährige Verwendung in den USA wahrgenommen hat und damit der reguläre Zeitrahmen von Auslandsverwendungen in seiner Person erheblich überschritten ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats stellt es ein berechtigtes Anliegen der Personalführung dar, möglichst vielen hierfür geeigneten Soldatinnen und Soldaten eine Auslandsverwendung zu ermöglichen und deshalb die weitere Verlängerung der Auslandsverwendung eines bereits längerfristig im Ausland eingesetzten Soldaten abzulehnen (z.B. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2012 - 1 WB 57.11 - juris Rn. 41 m.w.N.). In diesem Zusammenhang ergab sich für das Bundesamt für das Personalmanagement keine Ermessensbindung aus den vom Antragsteller geltend gemachten fachlichen Spezialkenntnissen. Es liegt im Kernbereich des gerichtlich nicht überprüfbaren Organisations- und Planungsermessens der Personalführung, in (Auslands-)Verwendungen, die eine besondere Fachexpertise voraussetzen, nicht auf Dauer nur einen einzigen Spezialisten einzusetzen, sondern die Basis der personellen Fähigkeiten der Streitkräfte dadurch zu verbreitern, dass auch andere Soldaten mit derartigen Aufgaben betraut werden und ihre diesbezüglichen Kenntnisse und Befähigungen einbringen und vertiefen können.

372. Der Hilfsantrag ist unzulässig.

38Ihm steht die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 23a Abs. 2 Satz 1 WBO entgegen, wonach die Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht begehrt werden kann, soweit der Antragsteller seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage - hier durch einen Anfechtungs- und Verpflichtungsantrag - verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

39Ein derartiges vorrangiges Antragsbegehren ist Gegenstand des unter 1. erörterten Hauptantrags.