Gründe

9Die zulässig in subjektiver Klagehäufung von den klagenden Bundesländern erhobene Klage (dazu 1.) ist in vollem Umfang begründet (dazu 2.). Der Kläger zu 1) hat Anspruch auf Zahlung von 69 832 461,74 Euro, der Kläger zu 2) auf Zahlung von 13 936 949,63 Euro und der Kläger zu 3) auf Zahlung von 21 226 600,92 Euro (dazu 2.). Der erkennende Senat muss das Verfahren nicht wegen Verfassungswidrigkeit der Regelungen des § 46 Abs 6 bis 8 SGB II zur Vorlage nach Art 100 Abs 1 GG an das BVerfG aussetzen (dazu 3.). Auch die Zinsansprüche der Kläger sind gegeben (dazu 4.).

101. Das BSG entscheidet nach § 39 Abs 2 S 1 SGG ua im ersten und letzten Rechtszug über Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern in Angelegenheiten des § 51 SGG. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Der Streit über den von den Klägern mit der allgemeinen Leistungsklage geltend gemachten Zahlungsanspruch ist öffentlich-rechtlich und nicht verfassungsrechtlicher Art (dazu a). Er betrifft eine Angelegenheit nach § 51 Abs 1 Nr 4a SGG (dazu b) und ist grundlegender Art (dazu c).

11a) Die öffentlich-rechtliche Streitigkeit zwischen den Beteiligten ist nicht verfassungsrechtlicher Art (vgl dazu BSGE 48, 42, 43 = SozR 1500 § 51 Nr 17 S 24; BSGE 105, 100 = SozR 4-1100 Art 104a Nr 1, RdNr 12 ff). Maßgebend für das Vorliegen einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit ist, ob der geltend gemachte Klageanspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt wird (vgl BVerwGE 116, 234, 237 = Buchholz 310 § 40 VwGO Nr 289) und nicht (oder) durch Normen des einfachen Rechts (vgl BVerfGE 109, 1, 6; BVerwGE 128, 99 RdNr 15 = Buchholz 11 Art 104a GG Nr 20). Gegenstand des Klageverfahrens ist nicht eine grundsätzliche Zuordnung verfassungsrechtlicher Finanzlasten. Der Streit zwischen den Beteiligten über die endgültige Zuordnung der Mittel für die Leistungen nach § 28 SGB II und § 6b BKGG für das Jahr 2012 betrifft nicht das verfassungsrechtliche Grundverhältnis zwischen Bund und Ländern, sondern stellt sich als eine lediglich im einfachen Recht wurzelnde Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art dar. Denn es geht um die Auslegung insbesondere der Regelungen des § 46 Abs 5 bis 8 SGB II.

12b) Die Streitigkeit betrifft Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitsuchende iS von § 51 Abs 1 Nr 4a SGG. Hierfür sind die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit zuständig. Das streitige Begehren findet nämlich seine Grundlage im SGB II (BSGE 105, 100 = SozR 4-1100 Art 104a Nr 1, RdNr 20; Coseriu in Zeihe/Hauck, SGG, Stand 1.12.2014, § 51 RdNr 16).

13c) Auch das im Rahmen einer restriktiven Auslegung des § 39 Abs 2 S 1 SGG erforderliche Kriterium der Streitigkeit grundlegender Art, die sich nach ihrem Gegenstand einem Vergleich mit den landläufigen Verwaltungsstreitigkeiten entzieht (BSGE 105, 100 = SozR 4-1100 Art 104a Nr 1, RdNr 21 mwN), ist im vorliegenden Fall erfüllt. Es handelt sich um ein Verfahren, dessen Gegenstand durch die Eigenart der Bund-Länder-Beziehung geprägt ist.

142. Die Klage ist hinsichtlich der jeweils geltend gemachten Hauptforderung begründet. Die Kläger haben gegen die Beklagte für die betroffenen Zeiträume jeweils die unstreitig und in Einklang mit der Aktenlage berechneten Ansprüche, nämlich Anspruch auf Zahlung von 69 832 461,74 Euro (Kläger zu 1), 13 936 949,63 Euro (Kläger zu 2) und 21 226 600,92 Euro (Kläger zu 3; <dazu a>). Die Ansprüche erloschen nicht durch Aufrechnung mit Ansprüchen der Beklagten, da ihr kein aufrechenbarer Erstattungsanspruch zustand (dazu b).

15a) Die Beteiligten berechneten die betroffenen Ansprüche der Kläger auf Bundesbeteiligung zutreffend und bejahten zu Recht, dass ihre Voraussetzungen in der geltend gemachten Höhe erfüllt sind. Die zweckgebundene Beteiligung des Bundes an den Leistungen für KdU beträgt ab dem Jahr 2014 bei den Klägern 27,6 vH der Leistungen. Der Prozentsatz erhöht sich um einen Wert in Prozentpunkten (§ 46 Abs 6 S 1 SGB II), der den Gesamtausgaben für die Leistungen nach § 28 SGB II sowie nach § 6b BKGG geteilt durch die Gesamtausgaben für die Leistungen für KdU, jeweils des abgeschlossenen Vorjahres, multipliziert mit 100 entspricht (§ 46 Abs 6 S 2 SGB II). Der Wert nach § 46 Abs 6 S 1 SGB II wird gemäß Abs 7 S 1 erstmalig im Jahr 2013 jährlich durch Rechtsverordnung des BMAS mit Zustimmung des Bundesrats für das Folgejahr festgelegt und für das laufende Jahr rückwirkend angepasst. Gemäß § 46 Abs 7 S 2 SGB II wird dabei der Wert nach Abs 6 S 2 für das abgeschlossene Vorjahr zugrunde gelegt. Nach § 46 Abs 8 S 1 SGB II wird der Anteil des Bundes den Ländern erstattet, wobei der Abruf nach Satz 2 zur Monatsmitte und zum Monatsende zulässig ist. Aus den vom Kläger zu 1) nachgewiesenen und bereinigten Leistungen für KdU errechnet sich eine Bundesbeteiligung von 99 909 516,69 Euro (16.3. bis 15.4.2014), 98 555 429,43 Euro (16.4. bis 15.5.2014) und 99 472 902,02 Euro (16.5. bis 15.6.2014), aus den vom Kläger zu 2) nachgewiesenen und teilweise bereinigten Leistungen für KdU eine Bundesbeteiligung von 13 189 323,74 Euro (April 2014), 12 944 967,03 Euro (Mai 2014) und 12 980 244,79 Euro (Juni 2014) und aus den vom Kläger zu 3) nachgewiesenen Leistungen für KdU eine Bundesbeteiligung von 35 847 354,08 Euro (16.3. bis 15.4.2014), 32 885 801,29 Euro (16.4. bis 15.5.2014) und 32 412 306,11 Euro (16.5. bis 15.6.2014).

16b) Die Ansprüche der Kläger in Höhe von 69 832 461,74 Euro (Kläger zu 1), 13 936 949,63 Euro (Kläger zu 2) und 21 226 600,92 Euro (Kläger zu 3) erloschen nicht dadurch, dass die Beklagte gegenüber den Klägern in entsprechender Höhe analog § 387 BGB mit einer Gegenforderung aufrechnete (vgl zur Aufrechnung zB BSG SozR 4-2500 § 264 Nr 3 RdNr 15 f; BSG SozR 4-2500 § 129 Nr 7 RdNr 11). Die Aufrechnung ging ins Leere, denn die Beklagte hatte gegen die Kläger keinen Anspruch auf Erstattung der für das Jahr 2012 gezahlten erhöhten Bundesbeteiligung in dem Umfang, in welchem die Kläger 2012 keine Leistungen für das Bildungs- und Teilhabepaket aufwandten.

17Die Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs der Beklagten gegen die Kläger wegen Überzahlung eines Erhöhungsanteils der KdU waren nicht erfüllt. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch setzt ua voraus, dass der Berechtigte im Rahmen eines öffentlichen Rechtsverhältnisses Leistungen ohne rechtlichen Grund erbracht hat (stRspr, vgl zB BSG SozR 4-2500 § 264 Nr 3 RdNr 15). Daran fehlt es. Die Beklagte zahlte nämlich den Klägern die erhöhte Bundesbeteiligung (§ 46 Abs 6 SGB II) für das Jahr 2012 mit Rechtsgrund. Die Zahlungspflicht bemaß sich allein nach den ermittelten, zugrunde gelegten KdU der Kläger und der gesetzlich festgelegten Beteiligungsquote von 5,4 Prozentpunkten (vgl § 46 Abs 6 S 3 SGB II). Sie bestand dauerhaft unabhängig von den konkreten Aufwendungen der Kommunen in den Ländern der Kläger im Jahre 2012 für das Bildungs- und Teilhabepaket. Die gesetzliche Regelung schließt für diese Leistung der Beklagten für das Jahr 2012 - anders als für die Zeit ab 2013 - eine nachträgliche Korrektur aus.

18Im Ausgangspunkt sind die Beteiligten zutreffend und in Einklang mit der klaren Gesetzeslage darüber einig, dass sich die Zahlungspflicht der Beklagten zunächst nach den ermittelten, zugrunde gelegten KdU der Kläger und der gesetzlich festgelegten Beteiligungsquote von 5,4 Prozentpunkten bemaß (§ 46 Abs 6 S 1 und 3 SGB II). Eine Erstattungsforderung ließe sich bei diesem Ausgangspunkt nur begründen, wenn ein späterer Ausgleichsmechanismus vorgesehen wäre, um den ursprünglich entsprechend der festen Beteiligungsquote errechneten Entlastungsbetrag für die Kommunen landesbezogen an ihre tatsächlichen Aufwendungen für das Bildungs- und Teilhabepaket anzugleichen. Daran fehlt es.

19Das Gesetz sieht einen Ausgleichsmechanismus lediglich für die Leistungen ab 2013 in § 46 Abs 7 SGB II vor. Die Regelung ermächtigt das BMAS, die Beteiligungsquote (den Wert nach § 46 Abs 6 S 1 SGB II) "erstmalig im Jahr 2013" jährlich durch Rechtsverordnung (die BBFestV) mit Zustimmung des Bundesrates für das Folgejahr festzulegen "und für das laufende Jahr rückwirkend" anzupassen (§ 46 Abs 7 S 1 SGB II). Die erstmalige Festlegung im Jahr 2013 für das Folgejahr betrifft schon nach dem klaren Wortlaut, Sinnzusammenhang und Regelungszweck das Jahr 2014, die auch rückwirkende Anpassung für das laufende Jahr dagegen das Jahr 2013. Hierzu, um diesen Ausgleich auf der Grundlage einer Rechtsverordnung zu ermöglichen (zutreffend Voelzke in Hauck/Noftz, SGB II, Stand 1.11.2014, K § 46 RdNr 84), sind die Gesamtausgaben für das Bildungs- und Teilhabepaket (die Leistungen nach § 28 SGB II sowie nach § 6b BKGG) durch die Länder bis zum 31. März des Folgejahres zu ermitteln und dem BMAS mitzuteilen (§ 46 Abs 8 S 4 SGB II).

20Weder die Befugnis zur Festlegung für das Folgejahr noch zur rückwirkenden Anpassung für das laufende Jahr erstrecken sich nach der Gesamtsystematik auf das Jahr 2012. Denn das BMAS legt - so das Gesetz - dabei jeweils den Wert der Gesamtausgaben für die Leistungen für das Bildungs- und Teilhabepaket nach § 46 Abs 6 S 2 SGB II des abgeschlossenen Vorjahres geteilt durch die Gesamtausgaben für die zweckgebundenen KdU-Leistungen des Bundes (§ 46 Abs 5 S 1 SGB II) des abgeschlossenen Vorjahres multipliziert mit 100 zugrunde (§ 46 Abs 7 S 2 SGB II). Der Wert nach § 46 Abs 6 S 2 SGB II beträgt bis zum Jahr 2013 5,4 Prozentpunkte; § 46 Abs 7 SGB II bleibt unberührt (§ 46 Abs 6 S 3 SGB II). Für die rückwirkende Anpassung wird die Differenz zwischen dem Wert nach § 46 Abs 7 S 2 SGB II und dem für das abgeschlossene Vorjahr festgelegten Wert nach § 46 Abs 6 S 1 SGB II im laufenden Jahr zeitnah ausgeglichen (§ 46 Abs 7 S 3 SGB II). Eine Differenz zwischen dem Wert nach § 46 Abs 7 S 2 SGB II und dem für das abgeschlossene Vorjahr festgelegten Wert nach § 46 Abs 6 S 1 SGB II kann wegen der Fixierung der Quote in § 46 Abs 6 S 3 Halbs 1 SGB II für das Jahr 2012 nicht entstehen. Dass trotz der genannten Fixierung der Quote "§ 46 Abs 7 SGB II unberührt" bleibt (§ 46 Abs 6 S 3 SGB II), dient der Möglichkeit, die Beteiligungsquote (den Wert nach § 46 Abs 6 S 1 SGB II) erstmalig im Jahr 2013 jährlich durch die BBFestV mit Zustimmung des Bundesrates für das Folgejahr festzulegen und "für das laufende Jahr rückwirkend" anzupassen. Dem folgt auch überwiegend die Literatur (vgl zB Adolph in Adolph, SGB II/SGB XII/AsylbLG, Stand 11/2014, § 46 SGB II RdNr 61, 64 f; Harich in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 46 RdNr 25; Knapp in Schlegel/Voelzke/Radüge, jurisPK-SGB II, Stand Online-Kommentierung 10.3.2015, § 46 RdNr 76, 84; O´Sullivan in Estelmann, SGB II, Stand 1.12.2014, § 46 RdNr 55; Sauer in Jahn, SGB für die Praxis, Stand August 2014, § 46 SGB II RdNr 55, 58; Schumacher in Oestreicher, SGB II/SGB XII, Stand 1.10.2013, § 46 RdNr 82; Voelzke in Hauck/Noftz, SGB II, Stand 1.11.2014, K § 46 RdNr 74, 76; aA Erhardt in Mergler/Zink, SGB II, Stand Januar 2014, § 46 RdNr 49).

21Soweit die Beklagte demgegenüber meint und ihrem ursprünglichen Entwurf der BBFestV 2013 zugrunde gelegt hat, dass die Differenzen zwischen dem rückwirkend zum Jahresanfang gültigen und dem für das abgeschlossene Vorjahr festgelegten Wert auch für das abgeschlossene Vorjahr auszugleichen seien (BR-Drucks 432/13 S 1 unter Hinweis auf § 46 Abs 7 S 3 SGB II), findet diese Auffassung im Gesetz keine Stütze. Die von der Beklagten angeregte Einvernahme von Zeugen erübrigt sich. Über die im Gesetz angelegten Grundentscheidungen, Wertsetzungen und Regelungszwecke darf der erkennende Senat bei seiner Auslegung nicht hinweggehen. Konkrete Vorstellungen, die von Ausschüssen oder einzelnen Mitgliedern der gesetzgebenden Körperschaften über die nähere Bedeutung oder Reichweite einer einzelnen Bestimmung, eines Normbestandteils oder eines Begriffs und ihrer Handhabung wie Wirkung geäußert werden, stellen für die Gerichte jedenfalls nicht eine bindende Anleitung dar, so erhellend sie im Einzelfall für die Sinnermittlung auch sein mögen. Sie sind als solche nicht schon Inhalt des Gesetzes (vgl BVerfGE 54, 277, 297, unter C. III. 1 = Juris RdNr 60 mwN).

223. Der erkennende Senat sieht sich nicht gehalten, das Verfahren auszusetzen und dem BVerfG nach Art 100 Abs 1 GG vorzulegen, weil er sich nicht von der Verfassungswidrigkeit der Regelungen des § 46 Abs 6 bis 8 SGB II überzeugen kann. Nach Art 104a Abs 3 S 1 GG können Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, bestimmen, dass die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Die Regelung des § 46 Abs 5 bis 8 SGB II betrifft ein solches Bundesgesetz. Der erkennende Senat folgt schon aus formalen Gründen (dazu a) nicht den teilweise im Schrifttum anklingenden Zweifeln am Geldleistungscharakter der betroffenen Leistungen des Bildungs- und Teilhabepakets (vgl zB Harich in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 46 RdNr 25, der aber den "Umweg" über die Anknüpfung an KdU-Leistungen für verfassungskonform ansieht, vgl ebenda, RdNr 21). Auch inhaltliche Gründe sprechen hierfür (dazu b).

23a) Formal bezieht sich die Gesetzesregelung unzweifelhaft auf eine Regelung über die Tragung von Geldleistungen, nämlich die Erhöhung des Anteils der Kostenübernahme für KdU durch den Bund. In diesem Sinne bestimmt § 46 Abs 5 SGB II, dass für KdU Geldleistungen zum Teil vom Bund getragen werden. Die Vorgängerregelung (§ 46 Abs 1, 5 bis 10 SGB II aF) hat das BVerfG bereits als verfassungskonform angesehen (vgl BVerfGE 119, 331 = SozR 4-4200 § 44b Nr 1, RdNr 137 ff). Die Erhöhung des Finanzierungsanteils der KdU aufgrund der Regelungen des § 46 Abs 6 bis 8 SGB II im Rahmen eines politischen Kompromisses vermag deren Verfassungswidrigkeit nicht zu begründen (vgl Voelzke in Hauck/Noftz, SGB II, Stand 1.11.2014, K § 46 RdNr 31). Denn es verbleibt unverändert insgesamt bei einer Teiltragung der als Geldleistungen ausgestalteten KdU durch den Bund.

24b) Es sprechen zudem gute Gründe dafür, dass inhaltlich die Erhöhung des Finanzierungsanteils der KdU mittelbar auf eine Geldleistung iS von Art 104a Abs 3 S 1 GG zielt. Weder das BVerfG noch die obersten Gerichtshöfe des Bundes haben bisher in ihrer Rechtsprechung die genaue Reichweite dieses Begriffs konkretisiert. Sie ist in der Literatur höchst streitig. Übereinstimmung besteht dort lediglich im Grundsatz, dass reine Sach- und Dienstleistungen nicht unter den Begriff der "Geldleistung" fallen (vgl zB Harich in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 46 RdNr 21; Hennecke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, 13. Aufl 2014, Art 104a RdNr 27; Heun in Dreier, GG, 2. Aufl 2008, Art 104a RdNr 27; Hellermann in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 6. Aufl 2010, Art 104a RdNr 84; Prokisch in Bonner Komm zum GG, Stand Juli 2014, Art 104a RdNr 194). Schon wenn ein Bundesgesetz neben Geldleistungen auch andere Leistungen gewährt, gehen die Ansichten auseinander (vgl zB zum Erfordernis einer genauen Abgrenzung zur Berechnung der Quoten oder zur Zulässigkeit von Pauschalierungen Heun in Dreier, GG, 2. Aufl 2008, Art 104a RdNr 27 mwN in Fn Nr 119). Ausgehend vom Regelungszweck, Klarheit über die genaue Höhe des Geldbetrags der Leistungen zu haben, beziehen Literaturstimmen auch mit den Geldleistungen assoziierte oder diese im Sinne eines Surrogats ersetzende Sach- und Dienstleistungen ein, wenn sie aus Gründen der Missbrauchsverhinderung nicht als Geldleistungen, sondern als Sach- oder Dienstleistungen gewährt werden (vgl dazu zB Hennecke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, 13. Aufl 2014, Art 104a RdNr 27 <Gutscheine in der Sozialhilfe zur Missbrauchsverhinderung>; Heun, DVBl 1996, 1020, 1024; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag 1996, 62 ff).

25So liegt der Fall hier, auch wenn nach § 29 Abs 1 S 2 SGB II nur die Leistungen nach § 28 Abs 3 und 4 SGB II durch Geldleistungen, die Leistungen zur Deckung der Bedarfe nach § 28 Abs 2 und 5 bis 7 dagegen durch (geldwerte) Sach- und Dienstleistungen erbracht werden. Die dem SGB II systemfremden unbaren Leistungsformen sollen sicherstellen, dass die Leistungen bei den Kindern und Jugendlichen auch tatsächlich ankommen (vgl BT-Drucks 17/3404 S 107 zu § 29) und keine zweckwidrige Verwendung erfolgt. Leistungen zur Deckung der Bedarfe nach § 28 Abs 2 und 5 bis 7 SGB II werden deshalb (insbesondere) in Form von personalisierten Gutscheinen oder Direktzahlungen an Anbieter von Leistungen zur Deckung dieser Bedarfe erbracht (§ 29 Abs 1 S 1 SGB II). Direktzahlungen an Anbieter sind im Ergebnis nichts anderes als Geldleistungen, die - vergleichbar mit der Zahlung der Kosten der Unterkunft an den Vermieter in Fällen des § 22 Abs 7 S 2 SGB II - nur den Umweg über den Leistungsberechtigten vermeiden. Gutscheine werden weder als Geld- noch als Sachleistungen qualifiziert (vgl BVerfG Beschluss vom 23.7.2014 - 1 BvL 10/12, 1 BvL 12/12, 1 BvR 1691/13 - Juris RdNr 134; s auch § 10 Abs 3 SGB XII). Sie haben einen konkreten Wert und stellen sich lediglich als unbare Abrechnung dar, die der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit des Leistungsempfängers stärker entgegenkommen als dies bei Naturalleistungen der Fall ist. Dementsprechend gelten die Leistungen mit der Ausgabe des jeweiligen Gutscheins als erbracht (§ 29 Abs 2 S 1 SGB II). Anders als bei "echten" Sachleistungen trifft den Träger der Grundsicherung für die Bereitstellung eines hinreichenden Leistungsangebots auch kein eigenständiger Sicherstellungsauftrag (BT-Drucks 17/3404 S 109 zu § 30 Abs 1 S 1).

264. Den Klägern stehen im Rahmen des hier streitgegenständlichen Zahlungsanspruchs, der nicht das Sozialleistungsverhältnis, sondern allein die (Re-)Finanzierung der Leistungen im Innenverhältnis betrifft (vgl entsprechend BSGE 114, 55 = SozR 4-4200 § 6b Nr 1, RdNr 52; BSGE 105, 100 = SozR 4-1100 Art 104a Nr 1, RdNr 57 f; BVerwG Urteil vom 24.7.2008 - 7 A 2/07 - NVwZ 2009, 599), auch die beantragten Prozesszinsen gemäß § 288 Abs 1, § 291 BGB zu.

275. Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a Abs 1 S 1 Teils 3 SGG iVm § 154 Abs 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus § 197a Abs 1 S 1 Teils 1 SGG iVm § 63 Abs 2 S 1, § 52 Abs 1, Abs 3 S 1 und Abs 4 GKG.