Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare; Rückforderung; Bruttoprinzip
Gesetze: § 22 JAG SL, Art 33 Abs 5 GG
Instanzenzug: Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Az: 1 A 123/12 Urteil
Gründe
1Der Rechtsstreit betrifft die Gewährung der Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis.
21. Der Kläger absolvierte als Rechtsreferendar den juristischen Vorbereitungsdienst im Saarland, zeitgleich übte er zusätzlich eine Nebentätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer Rechtsanwaltskanzlei aus. Auf seine Nebentätigkeitsanzeige hin hatte ihn der Beklagte darauf hingewiesen, dass Einkünfte aus der Nebentätigkeit auf die für die Durchführung des Vorbereitungsdienstes gewährte Unterhaltsbeihilfe (hier monatlich 1 004,27 € brutto) angerechnet werden, soweit sie 150 v.H. der jeweiligen Unterhaltsbeihilfe übersteigen. Nach Vorlage seiner Verdienstbescheinigungen forderte der Beklagte die gewährte Unterhaltsbeihilfe für vier Monate des Jahres 2010 teilweise zurück. Die hiergegen gerichteten Widersprüche blieben erfolglos.
3Das Verwaltungsgericht hat die Bescheide aufgehoben, weil der Beklagte das ihm zur Ausübung einer Billigkeitsentscheidung eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Insbesondere habe berücksichtigt werden müssen, dass der Kläger wegen seiner deutlich über der Anrechnungsgrenze liegenden Nebentätigkeitsvergütung im Ergebnis schlechter gestellt sei, als ein Referendar, der die Anrechnungsgrenze knapp einhalte. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage auf die Berufung des Beklagten abgewiesen. Die mögliche Schlechterstellung des Klägers sei eine Folge des vom Gesetzgeber gewählten Bruttoprinzips bei der Festsetzung der Anrechnungsgrenze und könne im Rahmen der Billigkeitsentscheidung daher nicht ausgeglichen werden. Im Übrigen stamme die Überzahlung nicht aus dem Verantwortungsbereich des Beklagten.
42. Die Beschwerde hat keinen Verfahrensmangel des angegriffenen Urteils aufgezeigt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
5a) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht dadurch gegen den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verstoßen, dass es dem Kläger keine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Schriftsatz des Beklagten vom gegeben hat. Auf die darin enthaltenen Ausführungen ist das zwei Tage später ergangene Urteil nicht gestützt.
6Art. 103 Abs. 1 GG gibt den Verfahrensbeteiligten einen Anspruch darauf, sich zu dem der gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt vor deren Erlass äußern zu können. Gelegenheit zur Äußerung muss daher grundsätzlich zu jedem dem Gericht unterbreiteten Vortrag gegeben werden, soweit er für die Entscheidung erheblich ist. Dementsprechend darf das Gericht nur solche Tatsachen und Beweisergebnisse verwerten, zu denen sich die Verfahrensbeteiligten vorher äußern konnten (BVerfG, Beschlüsse vom - 2 BvR 414/84 - BVerfGE 70, 180 <189>, vom - 1 BvR 765/89 u.a. - BVerfGE 89, 381 <392> und vom - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <129> m.w.N.).
7Hiergegen hat das Oberverwaltungsgericht nicht verstoßen, weil es die im Schriftsatz vom enthaltenen Ausführungen seiner Entscheidung nicht zugrunde gelegt hat. Das benannte Schreiben enthält ausschließlich Ausführungen des Beklagten zu der Frage, ob bei der nachträglichen Zustellung der Widerspruchsbescheide nur Kopien übermittelt worden sind oder die Bescheide mit schwarzem Kugelschreiber unterzeichnet waren. Diese Frage war für die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht von Bedeutung, weil es bereits den Empfang einer Kopie für ausreichend gehalten hat. Es ist auch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Entscheidung auf dem gerügten Unterlassen beruhen könnte.
8b) Damit zeigt die Beschwerde auch nicht auf, dass der Senat des Oberverwaltungsgerichts bei seiner Entscheidung über die Berufung des Klägers nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen sein könnte. Die Beschwerde leitet gegen den Senat des Oberverwaltungsgerichts eine Besorgnis der Befangenheit daraus her, dass dieser den vorerwähnten Schriftsatz verwertet habe, ohne dem Kläger zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben zu haben. Unabhängig davon, dass auch eine unrichtige Sachbehandlung des Gerichts - ihr Vorliegen unterstellt - für sich allein genommen nicht geeignet wäre, die Besorgnis der Befangenheit zu begründen (vgl. BVerwG 3 B 10.11 - juris Rn. 5 m.w.N.), war die Verfahrensweise - wie dargestellt - nicht zu beanstanden.
9Entsprechendes gilt für den Umstand, dass sich das Gericht Kenntnis vom Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens 2 BvR 866/11 verschafft hat. Nachdem der Kläger selbst auf das anhängige Verfahren hingewiesen und im Hinblick hierauf eine Aussetzung des Verfahrens beantragt hatte (Schriftsatz vom ), war dies vielmehr sachlich geboten.
10c) Schließlich ist auch kein Begründungsmangel der angegriffenen Entscheidung aufgezeigt.
11Nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind in dem Urteil die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht ist aber nicht verpflichtet, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden ( - BVerfGE 96, 205 <216 f.>). Dies gilt insbesondere für Fragen, die für die Entscheidung nicht von Bedeutung sind.
12Die Beschwerde vermisst Ausführungen des Berufungsgerichts zur zutreffenden Spruchkörperbesetzung im Verfahren der ersten Instanz. Diese Frage war indes für die Berufungsinstanz nicht entscheidungserheblich. Die unzutreffende Besetzung des Verwaltungsgerichts kann zwar - ihr Vorliegen unterstellt - zur Eröffnung des Berufungsverfahrens führen (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO); sie ist für den Erfolg der Berufung selbst indes ohne Belang. Angesichts der umfassenden Prüfung durch das Berufungsgericht (§ 128 VwGO) wirkt ein etwaiger Verfahrensverstoß des Verwaltungsgerichts in der Berufungsinstanz grundsätzlich auch nicht fort (vgl. BVerwG 9 C 4.09 - BVerwGE 137, 105 = Buchholz 310 § 113 Abs. 2 VwGO Nr. 2, jeweils Rn. 15 m.w.N.; BVerwG 2 B 127.09 - juris Rn. 5). Die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts könnte auf einer etwaigen Fehlbesetzung des Verwaltungsgerichts daher auch nicht beruhen.
133. Die Revision ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen zur näheren Ausgestaltung des juristischen Vorbereitungsdienstes als öffentlich-rechtliches Ausbildungsverhältnis sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- bzw. Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt oder lassen sich auf Grundlage vorhandener Entscheidungen dieser Gerichte auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantworten (vgl. BVerwG 2 B 2.11 - NVwZ-RR 2011, 329 Rn. 4 m.w.N.).
14Dabei bezieht sich die Prüfung nicht nur auf die Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern erstreckt sich auch auf für revisibel erklärtes Landesrecht (vgl. § 127 Nr. 2 BRRG, der gemäß § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG nicht außer Kraft getreten ist). Zwar handelt es sich bei dem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis für Rechtsreferendare nach § 21 Abs. 1 des saarländischen Gesetzes Nr. 1228 über die juristische Ausbildung vom in der Fassung der Bekanntmachung vom (ABl S. 78; zuletzt geändert durch Gesetz vom , ABl S. 514 - JAG -) nicht um ein Beamtenverhältnis im Sinne von § 127 BRRG (vgl. BVerwG 2 C 6.90 - BVerwGE 90, 147 <149> = Buchholz 240 § 59 BBesG Nr. 8 S. 13 sowie BVerwG 2 NB 1.92 - Buchholz 230 § 127 BRRG Nr. 53 jeweils m.w.N.). Durch die in § 22 Abs. 5 JAG getroffene Anordnung, nach der für den Rechtschutz der Rechtsreferendare die §§ 126 und 127 BRRG entsprechend gelten, hat der saarländische Gesetzgeber aber die Prüfungskompetenz des Revisionsgerichts auf die Anwendung landesrechtlicher Vorschriften erstreckt. Diese Regelung wird durch Art. 99 GG gedeckt ( - BVerfGE 10, 285 <292 f., 301 f.>; BVerwG, Beschlüsse vom - BVerwG 7 P 3.60 - BVerwGE 11, 336 <337> und vom - BVerwG 2 B 34.11 - Buchholz 310 § 187 VwGO Nr. 3 Rn. 5 m.w.N.).
15a) In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass der Vorbereitungsdienst auch so organisiert werden kann, dass er in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis abgeleistet wird, das nicht ein Beamtenverhältnis ist ( - BVerfGE 39, 334 <372>). Auch §§ 5, 5b DRiG bestimmen nicht in welchem Rechtsverhältnis der Vorbereitungsdienst zu gestalten ist.
16Für Referendare im Ausbildungsverhältnis gilt der Alimentationsgrundsatz aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht ( - BVerfGE 33, 44 <50>; Kammerbeschlüsse vom - 2 BvR 733/06 - juris Rn. 4 und vom - 2 BvR 442/06 - FamRZ 2007, 1956 Rn. 10). Dem Anwärter wird kein Amt im statusrechtlichen Sinn übertragen. Das zeitlich beschränkte Dienstverhältnis wird zum Zwecke der Ausbildung begründet, wobei der Anwärter während der Zeit der Ausbildung für seinen Dienstherrn nur eine beschränkte Dienstleistung erbringt. Deshalb sind die dem Anwärter gewährten Bezüge nicht auf Vollalimentation ausgelegt, sondern stellen lediglich eine Hilfe zur Bestreitung des Lebensunterhalts während der Ausbildungszeit dar. Eine volle Absicherung des Lebensunterhalts des Anwärters und seiner Familie ist damit nicht beabsichtigt. Die gewährte Unterhaltsbeihilfe findet ihre Rechtsgrundlage vielmehr in der Fürsorgepflicht ( BVerwG 2 B 43.09 - juris Rn. 6 m.w.N.). Dies gilt für Anwärter, die nicht in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen wurden, sondern in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis tätig werden, erst recht.
17Bei der Ausgestaltung der Anwärterbezüge steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung (vgl. - NVwZ 1993, 467; BVerwG 2 B 2.89 - Buchholz 240 § 61 BBesG Nr. 1 S. 1). Er ist auch nicht daran gehindert, Einkünfte aus einer genehmigten Nebentätigkeit auf die gewährte Unterhaltsbeihilfe anzurechnen ( a.a.O. S. 48 ff.; BVerwG 2 C 34.69 - BVerwGE 36, 61 <65 ff.>; vgl. zur Intention, Anreize für ein erhöhtes Maß von Nebentätigkeiten während der Ausbildung zu vermeiden: BVerwG 2 B 43.09 - juris Rn. 8; - VR 2009, 427 = juris Rn. 65).
18b) Auch die weitere Frage, ob es mit dem Wesentlichkeitsprinzip vereinbar ist, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber keine Vorgaben für die Höhe der Unterhaltsbeihilfe macht, ist nicht klärungsbedürftig. Die Unterhaltsbeihilfe stellt keine Besoldung im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 BBesG dar, die gemäß § 2 Abs. 1 BBesG durch Gesetz geregelt werden muss. Eine Verpflichtung des Gesetzgebers, die Höhe der gewährten Unterhaltsbeihilfe selbst durch Gesetz vorzugeben, folgt auch nicht aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz.
19Nach der sogenannten Wesentlichkeitstheorie verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen ( - BVerfGE 116, 24 <58>). Ob eine Entscheidung wesentlich ist und damit dem Parlament selbst vorbehalten bleiben muss oder zumindest nur aufgrund einer inhaltlich bestimmten parlamentarischen Ermächtigung ergehen darf, richtet sich zunächst nach dem Grundgesetz ( u.a. - BVerfGE 47, 46 <79>).
20Auch wesentliche Entscheidungen für die Verwirklichung des Grundgesetzes muss der Gesetzgeber nicht selbst in allen Einzelheiten treffen. Dem Parlamentsvorbehalt genügt auch eine gesetzliche Verordnungsermächtigung, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der delegierten Regelungsbefugnis hinreichend bestimmt (vgl. Art. 104 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Saarlandes). Demgemäß ist etwa die Übertragung der Festlegung von Höchstaltersgrenzen für die Einstellung in ein Beamtenverhältnis auf den Verordnungsgeber in der Rechtsprechung gebilligt worden ( BVerwG 2 C 76.10 - BVerwGE 142, 59 <65> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 54 Rn. 26).
21Die Festsetzung der Höhe der für Rechtsreferendare in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis gewährten Unterhaltsbeihilfe bewirkt keinen Eingriff in Grundrechte oder andere verfassungsrechtliche Positionen - wie den durch Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Grundsatz der Bestenauswahl (vgl. BVerwG 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 <145> = Buchholz 237.7 § 15 NW LBG Nr. 6 Rn. 10 f.). Die Bestimmung des gewährten Unterhaltszuschusses beinhaltet vielmehr eine Regelung zur Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnisses.
22Die grundlegenden Entscheidungen hierzu - einschließlich derjenigen, nur eine Unterhaltsbeihilfe unter Berücksichtigung eines familiären Mehrbedarfs zu gewähren - hat der saarländische Gesetzgeber in § 22 Abs. 1 JAG selbst getroffen. Für die Regelung der Einzelheiten enthält § 22 Abs. 1 Satz 4 JAG eine Verordnungsermächtigung.
23Diese Regelungstechnik begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften über die Unterhaltsbeihilfe von Rechtsreferendaren befugt den Verordnungsgeber zum Erlass derjenigen Vorschriften, durch die herkömmlicherweise dieser Unterhaltszuschuss gestaltet wird. Hierzu gehört auch die Festsetzung der jeweils auszuzahlenden Höhe. § 22 Abs. 1 Satz 4 JAG ist durch den Gesamtzusammenhang, in dem die Ermächtigung steht, daher nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt (vgl. - BVerfGE 33, 44 <49>). Anhaltspunkte dafür, dass für die Festsetzung der Höhe der Rechtsreferendaren gewährten Unterhaltsbeihilfe unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit gesteigerte Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung gelten müssten, sind nicht ersichtlich.
24c) Gesetz- und Verordnungsgeber waren auch nicht verpflichtet, den Rechtsstatus und die finanzielle Unterstützung von Rechtsreferendaren einerseits und Studienreferendaren andererseits identisch auszugestalten. Zwar dient das im staatlichen Ausbildungsmonopol stehende Referendariat in beiden Fällen primär der Berufsausbildung der Anwärter. Zwischen beiden Personengruppen bestehen aber sachliche Unterschiede, die eine Differenzierung möglich machen.
25Die Berufung von Studienreferendaren in das Beamtenverhältnis auf Widerruf findet einen sachlichen Grund bereits darin, dass ihnen auch schon im Vorbereitungsdienst die eigenständige Ausübung hoheitlicher Aufgaben übertragen ist. Während Rechtsreferendare im hoheitlichen Bereich nur unter Aufsicht tätig werden dürfen (§§ 10, 142 Abs. 3 GVG), übernimmt der Studienreferendar auch eigenverantwortlich Unterricht und Lernerfolgskontrollen (§ 33 Abs. 1 Satz 2, § 37 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 Satz 3 und 4 der saarländischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen vom , ABl S. 737, zuletzt geändert durch Verordnung vom , ABl I S. 27). Der eigenverantwortliche Unterricht beträgt dabei für die Dauer eines vollen Schuljahres 10 Wochenstunden und ist fester Bestandteil der Unterrichtsverteilung der Schule, an der der Studienreferendar eingesetzt wird. Trotz seines Ausbildungsverhältnisses nimmt der Studienreferendar damit eine eigenständige Aufgabe im Rahmen des staatlichen Schulwesens wahr (vgl. hierzu auch Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Beschluss vom - Lv 11/11 - S. 13 f.). Dies muss zwar nicht zwingend in einem Beamtenverhältnis erfolgen ( - BVerfGE 119, 247 <267>), Lehrkräfte werden in vielen Ländern aber traditionell verbeamtet.
26Ein stärkerer Bezug der Studienreferendare zur hoheitlich geprägten Sphäre folgt auch daraus, dass der Vorbereitungsdienst hier ganz überwiegend an öffentlichen Schulen stattfindet, während Rechtsreferendare große Teile ihrer Ausbildung an nicht staatlichen Stellen absolvieren (§ 5b Abs. 2 Nr. 4 DRiG, § 24 Abs. 2 Nr. 1, 5 und 6 JAG).
27Schließlich werden Studienreferendare nach Abschluss ihrer Ausbildung regelmäßig auch zu weit größeren Teilen im öffentlichen Dienst beschäftigt, als dies bei Rechtsreferendaren der Fall ist, die nur zu einem geringeren Teil eine Anstellung bei staatlichen Stellen finden.
28d) Die grundsätzliche Zulässigkeit dynamischer Verweisungen von Landesrecht auf Bundesrecht ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits geklärt (vgl. etwa Beschluss vom - 1 BvR 786/70 u.a. - BVerfGE 47, 285 <312>). Weitgehenden Klärungsbedarf hierzu zeigt die Beschwerde nicht auf.
29e) Die Beantwortung der Frage, ob die Anrechnung der Nebentätigkeitsvergütung auf Grundlage der Bruttobeträge erfolgen darf, rechtfertigt die Durchführung eines Revisionsverfahrens ebenfalls nicht.
30Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass bei der Festsetzung der Dienst- und Versorgungsbezüge grundsätzlich das Bruttoprinzip gilt (vgl. zuletzt BVerwG 2 C 18.10 - Buchholz 449.4 § 53 SVG Nr. 1 Rn. 27). Gleiches hat für die Unterhaltsbeihilfe der Rechtsreferendare nach § 22 JAG zu gelten. Die Vorschrift knüpft in vielfältiger Weise an die beamtenrechtlichen Normen an und verweist hinsichtlich der Anrechnung von Nebentätigkeitsvergütungen ausdrücklich auf die einschlägigen Bestimmungen des Saarländischen Beamtengesetzes (§ 22 Abs. 4 Satz 2 JAG). Auch dort gilt für die Ablieferungspflicht von Nebentätigkeitsvergütungen das Bruttoprinzip (§ 92 Nr. 3 SBG i.V.m. § 9 der Saarländischen Nebentätigkeitsverordnung vom , ABl S. 841, zuletzt geändert durch Gesetz vom , ABl S. 2393).
31Der Umfang der Überzahlung, die nach § 6 Satz 1 der Saarländischen Verordnung über die Gewährung von Unterhaltsbeihilfe an Rechtsreferendarinnen und Rechtsreferendare vom (ABl S. 1224, zuletzt geändert durch Verordnung vom , ABl S. 1450) zurückzufordern ist, besteht daher in der Differenz der Brutto-Unterhaltsbeihilfe, die der Beklagte seiner tatsächlichen Auszahlung zugrunde gelegt hat, und dem Bruttobetrag, die dem Kläger nach materiellem Recht zugestanden hätte (vgl. BVerwG 2 C 21.97 - Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 25 S. 13).
32Soweit der Kläger die Klärung der ordnungsgemäßen Rechtsanwendung anmahnt, richtet sich diese Rüge gegen deren Richtigkeit im Einzelfall und ist nicht geeignet, einer Grundsatzrüge zum Erfolg zu verhelfen. Entsprechendes gilt für die Anwendung der Billigkeitsvorschrift aus § 6 Satz 3 der benannten Unterhaltsbeihilfeverordnung (zum vorrangigen steuerrechtlichen Ausgleich bereits versteuerter Überzahlungen vgl. auch Urteil vom a.a.O. S. 15).
Auf diese Entscheidung wird Bezug genommen in folgenden Gerichtsentscheidungen:
Fundstelle(n):
NAAAE-63393