Tatbestand

A.

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen für Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses im Zusammenhang mit der Aufhebung des § 12 Abs. 2 Satz 4 Umwandlungssteuergesetz 1995 (UmwStG 1995) durch Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997.

I.

1. Das Umwandlungssteuergesetz 1995 wurde als Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Umwandlungssteuerrechts vom 28. Oktober 1994 (BGBl I S. 3267) verkündet und trat am 1. Januar 1995 in Kraft. Es modifizierte die gesetzlichen Tatbestände der Ertragsteuern, um steuerliche Hemmnisse bei der Umstrukturierung von Unternehmen abzubauen. Zu diesem Zweck erlaubte das Umwandlungssteuergesetz 1995 in vielen Umwandlungsfällen die interpersonale Übertragung von Verlustvorträgen und von stillen Reserven, soweit deren spätere Besteuerung sichergestellt war.

Innerhalb des Umwandlungssteuergesetzes 1995 regelte dessen Dritter Teil (§§ 11 - 13 UmwStG) die steuerliche Behandlung von Verschmelzungen und Vermögensübertragungen (Vollübertragungen) auf eine andere Körperschaft. § 11 UmwStG 1995 regelte die Auswirkungen der Verschmelzung auf den Gewinn der übertragenden Körperschaft. § 13 UmwStG 1995 befasste sich mit den steuerlichen Folgen der Verschmelzung für die Gesellschafter der übertragenden Körperschaft. § 12 UmwStG 1995 bestimmte sowohl die unmittelbaren als auch die künftigen Folgen des Vermögensübergangs für die Besteuerung der übernehmenden Körperschaft.

§ 12 UmwStG 1995 lautete ursprünglich auszugsweise:

§ 12

Auswirkungen auf den Gewinn der übernehmenden Körperschaft

(1) Für die Übernahme der übergegangenen Wirtschaftsgüter gilt § 4 Abs. 1 entsprechend. Beim Vermögensübergang von einer steuerfreien auf eine steuerpflichtige Körperschaft sind die übergegangenen Wirtschaftsgüter abweichend von § 4 Abs. 1 mit dem Teilwert anzusetzen.

(2) Bei der Ermittlung des Gewinns der übernehmenden Körperschaft bleibt ein Gewinn oder ein Verlust in Höhe des Unterschieds zwischen dem Buchwert der Anteile (§ 4 Abs. 4 Satz 2) und dem Wert, mit dem die übergegangenen Wirtschaftsgüter zu übernehmen sind, außer Ansatz. Übersteigen die tatsächlichen Anschaffungskosten den Buchwert der Anteile an der übertragenden Körperschaft, so ist der Unterschiedsbetrag dem Gewinn der übernehmenden Körperschaft hinzuzurechnen; die Zuwendungen an Unterstützungskassen rechnen zu den tatsächlichen Anschaffungskosten. Die Hinzurechnung unterbleibt, soweit eine Gewinnminderung, die sich durch den Ansatz der Anteile mit dem niedrigeren Teilwert ergeben hat, nach § 50c des Einkommensteuergesetzes nicht anerkannt worden ist. Die Hinzurechnung darf den nach § 11 Abs. 2 ermittelten Wert des übernommenen Vermögens, vermindert um den Buchwert der Anteile, nicht übersteigen. Sind der übernehmenden Körperschaft an dem steuerlichen Übertragungsstichtag nicht alle Anteile an der übertragenden Körperschaft zuzurechnen, so tritt bei der Anwendung des Satzes 3 an die Stelle des Werts des übernommenen Vermögens der Teil dieses Werts, der dem Verhältnis des Nennbetrags der Anteile der übernehmenden Körperschaft zu dem Nennbetrag aller Anteile an der übertragenden Körperschaft entspricht.

(3) Die übernehmende Körperschaft tritt bezüglich der Absetzungen für Abnutzung, der erhöhten Absetzungen, der Sonderabschreibungen, der Inanspruchnahme einer Bewertungsfreiheit oder eines Bewertungsabschlags, der den steuerlichen Gewinn mindernden Rücklagen sowie der Anwendung der Vorschriften des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 und 3 des Einkommensteuergesetzes sowie der Frist im Sinne des § 5 Abs. 2 des Gesetzes über steuerliche Maßnahmen bei Erhöhung des Nennkapitals aus Gesellschaftsmitteln in die Rechtsstellung der übertragenden Körperschaft ein. Das gilt auch für einen verbleibenden Verlustabzug im Sinne des § 10d Abs. 3 Satz 2 des Einkommensteuergesetzes unter der Voraussetzung, dass die übertragende Körperschaft ihren Geschäftsbetrieb im Zeitpunkt der Eintragung des Vermögensübergangs im Handelsregister noch nicht eingestellt hatte.

(...)

Nach der Konzeption des Dritten Teils des Umwandlungssteuergesetzes 1995 sollte steuerrechtlich die übernehmende Körperschaft an die Stelle der übertragenden Körperschaft treten, so als ob die Übernehmerin den übertragenen Geschäftsbetrieb von Anfang an selbst ausgeübt hätte. Die Umwandlung führte daher grundsätzlich nicht zur Aufdeckung der stillen Reserven. Ein steuerlicher Verlustabzug (§ 10d EStG) der übertragenden Körperschaft konnte unter bestimmten Voraussetzungen von der Übernehmerin fortgeführt werden (§ 12 Abs. 3 Satz 2 UmwStG 1995).

Bei der Verschmelzung von Körperschaften werden die Anteilseigner der Überträgerin durch den Vermögensübergang Anteilseigner der Übernehmerin. Auch die in den Anteilen an der übertragenden Körperschaft enthaltenen stillen Reserven sollten nach der Konzeption des Umwandlungssteuergesetzes 1995 aufgrund der Umwandlung nicht besteuert werden. § 13 UmwStG 1995 stellte dies grundsätzlich sicher. Diese Vorschrift fand aber keine Anwendung, wenn die übernehmende Körperschaft Anteilseignerin der übertragenden Körperschaft war. Die Verschmelzung führte in einem solchen Fall zum Untergang der Beteiligung an der übertragenden Körperschaft. An deren Stelle trat das Betriebsvermögen der übertragenden Körperschaft. Zweck des § 12 Abs. 2 Satz 1 UmwStG 1995 war es, auch insofern die Erfolgsneutralität der Verschmelzung auf der Ebene der übernehmenden Körperschaft sicherzustellen (vgl. BTDrucks 12/6885, S. 21). Danach blieben Übernahmegewinn und Übernahmeverlust, die als Differenz zwischen dem Wert der übergegangenen Wirtschaftsgüter (vgl. § 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 UmwStG 1995) und dem Buchwert der wegfallenden Beteiligung (§ 12 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 4 Satz 2 UmwStG 1995) definiert waren, bei der Ermittlung des Gewinns der übernehmenden Körperschaft "außer Ansatz". Der Übernahmegewinn war steuerfrei, der Übernahmeverlust nicht abziehbar.

Die Steuerneutralität des Übernahmegewinns wurde aber durch § 12 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 UmwStG 1995 relativiert. Danach war der Betrag, um den die tatsächlichen Anschaffungskosten den Buchwert der Anteile an der übertragenden Körperschaft übersteigen, dem Gewinn der übernehmenden Körperschaft hinzuzurechnen. Die Norm kam insbesondere dann zur Anwendung, wenn die Beteiligung vor der Umwandlung durch eine sogenannte Teilwertabschreibung steuerwirksam gemindert worden war (vgl. Tz. 12.07 des Schreibens betr. Umwandlungssteuergesetz 1995 <UmwStG 1995> ; Zweifels- und Auslegungsfragen vom 25. März 1998 <BStBl I S. 268> - Umwandlungssteuererlass). Die übernehmende Körperschaft trat nach § 12 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 UmwStG 1995 in die steuerliche Rechtsstellung der übertragenden Körperschaft ein. Sie sollte so gestellt werden, als ob sie den übertragenen Geschäftsbetrieb von Anfang an selbst ausgeübt hätte, die steuerwirksame Minderung der Beteiligung nach dem Vermögensübergang sollte daher nicht mehr aufrechterhalten werden (vgl. Dötsch, in: Dötsch/Patt/Pung/Möhlenbrock, Umwandlungssteuerrecht, 6. Aufl. 2007, § 12 UmwStG Rn. 22). In diesem Zusammenhang bestimmte § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995, dass die Hinzurechnung den nach § 11 Abs. 2 UmwStG 1995 ermittelten Wert des übernommenen Vermögens, vermindert um den Buchwert der Anteile, nicht übersteigen darf.

2. Wohl um die unter bestimmten Voraussetzungen bestehende Möglichkeit einer doppelten Verlustnutzung durch denselben Steuerpflichtigen zu beseitigen (vgl. Mentel, DStR-Beilage 17/98, S. 23 <27>; Prinz, FR 1997, S. 881 <888>), hob der Gesetzgeber § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 durch Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 (BGBl I S. 2590) auf. Durch Art. 3 Nr. 5 desselben Gesetzes wurden zugleich die Anwendungsvorschriften des § 27 UmwStG 1995 geändert; nach dessen neuem Absatz 3 sollte die geänderte Fassung des § 12 Abs. 2 UmwStG 1995 erstmals auf den Übergang von Vermögen anwendbar sein, der auf Rechtsakten beruhte, die nach dem 31. Dezember 1996 wirksam wurden. Bereits durch Art. 4 des Gesetzes zur Finanzierung eines zusätzlichen Bundeszuschusses zur gesetzlichen Rentenversicherung vom 19. Dezember 1997 (BGBl I S. 3121) wurde der zeitliche Anwendungsbereich jedoch eingeschränkt. Die Neuregelung war nunmehr auf Umwandlungsvorgänge anzuwenden, deren Eintragung im Handelsregister nach dem 5. August 1997, dem Tag der Abstimmung des Deutschen Bundestags über die Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses zum Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform, beantragt worden war (BTPlenarprot. 13/186, S. 16860).

3. Das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform geht auf einen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP zum Jahressteuergesetz 1996 (JStG 1996) vom 27. März 1995 (BTDrucks 13/901) zurück. Die Initiative zielte auf zahlreiche steuerrechtliche Änderungen ab. Der Entwurf sah unter anderem eine Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und einen Einstieg in die Gemeindefinanzreform vor. Art. 6 des Gesetzentwurfs enthielt auch Vorschläge zu Änderungen im Achten Teil des Umwandlungssteuergesetzes (vgl. BTDrucks 13/901, S. 78 f.). § 12 UmwStG 1995 spielte dabei nur insofern eine Rolle, als die in § 22 Abs. 1 und Abs. 2 UmwStG 1995 enthaltenen Verweisungen auf "§ 12 Abs. 3" UmwStG 1995 zum Zwecke der Klarstellung (vgl. BTDrucks 13/901, S. 146) durch die jeweilige Anfügung von "Satz 1" präzisiert werden sollten. Schließlich sah der Gesetzentwurf vor, § 50c EStG um einen neuen Abs. 11 zu ergänzen (vgl. BTDrucks 13/901, S. 14), wodurch Gestaltungsmodelle verhindert werden sollten, bei denen steuerpflichtige Kapitalerträge durch ausschüttungsbedingte "Teilwertabschreibungen" oder durch ausschüttungsbedingte Verluste bei Veräußerung oder Entnahme von Anteilen an einer Kapitalgesellschaft in steuerfreie Veräußerungsgewinne "transformiert" wurden (vgl. BTDrucks 13/901, S. 139 f.).

Die erste Beratung des Gesetzentwurfs erfolgte gemeinsam mit der Beratung eines Antrags von Abgeordneten und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN "Soziale und gerechte Einkommensteuerreform 1996" (BTDrucks 13/936) sowie der ersten Beratung des von den Fraktionen der CDU/CSU und FDP eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, mit dem die verfassungsrechtliche Grundlage einer Beteiligung der Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen geschaffen werden sollte (BTDrucks 13/900). Eine Änderung des Umwandlungssteuergesetzes wurde weder in der Beratung noch in den genannten Gesetzentwürfen oder dem genannten Antrag der Abgeordneten und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN erwähnt. Am Ende der Beratung beschloss der Deutsche Bundestag die Überweisung aller drei Vorlagen an die Ausschüsse.

Der für den Gesetzentwurf zum Jahressteuergesetz 1996 federführende Finanzausschuss legte am 31. Mai 1995 eine erste Beschlussempfehlung vor, die den ursprünglichen Gesetzentwurf erheblich veränderte (vgl. BTDrucks 13/1558, S. 4 ff.). Unter anderem empfahl der Ausschuss, die dritte Stufe der Unternehmenssteuerreform vom Gesetzentwurf abzukoppeln; er umfasste daher zunächst nur einen Teil des ursprünglichen Gesetzentwurfs. Darin war die Ergänzung des § 50c EStG nicht mehr vorgesehen (vgl. BTDrucks 13/1558, S. 31). Die im ursprünglichen Gesetzentwurf vorgesehenen Änderungen des Umwandlungssteuergesetzes 1995 wurden dann zusammen mit weiteren Vorschlägen zum Umwandlungssteuergesetz 1995, die dessen Dritten Teil allesamt nicht betrafen, in den Entwurf eines Jahressteuergesetzes 1996 übernommen (vgl. BTDrucks 13/1558, S. 169).

In der Aussprache im Plenum anlässlich der zweiten Beratung zum Jahressteuergesetz 1996 wurden die vorgesehenen Änderungen des Umwandlungssteuerrechts nicht thematisiert (vgl. BTPlenarprot. 13/42, S. 3358 C ff.). In der anschließenden dritten Beratung wurde der Gesetzentwurf in der Ausschussfassung sodann als Ganzes vom Deutschen Bundestag angenommen (vgl. BTPlenarprot. 13/42, S. 3410 C, 3412 A). Nach Änderungen in einem Vermittlungsverfahren trat das Jahressteuergesetz 1996 am 12. Oktober 1995 in Kraft (BGBl I S. 1250 <1413>). Dabei entsprachen die Änderungen des Umwandlungssteuergesetzes 1995 weitgehend der Ausschussfassung.

In seiner Zweiten Beschlussempfehlung und seinem Zweiten Bericht zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP griff der Finanzausschuss im Februar 1997 den nicht verabschiedeten Teil der Gesetzesinitiative wieder auf. Er empfahl, ein Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform zu verabschieden, um die dritte Stufe der Unternehmenssteuerreform zu verwirklichen (vgl. BTDrucks 13/7000, S. 5 ff.). Gegenstand des Gesetzentwurfs waren Entlastungen der Steuerpflichtigen bei der Gewerbesteuer. Als Ausgleich empfahlen die Koalitionsfraktionen, einen Umsatzsteueranteil der Gemeinden einzuführen, um die daraus resultierenden kommunalen Steuerausfälle auszugleichen (vgl. BTDrucks 13/7000, S. 19 ff.). Als Kompensationsmaßnahmen für das dadurch zu erwartende Sinken des Umsatzsteueraufkommens des Bundes und der Länder wurden nur Regelungen außerhalb des Umwandlungssteuerrechts vorgeschlagen. Auch die Vorlagen und Anträge der Opposition sowie eine Entschließung des Bundesrates, mit denen sich der Finanzausschuss in diesem Zusammenhang beschäftigte (BTDrucks 13/4597; 13/4870; 13/5760; 13/5776), hatten das Umwandlungssteuerrecht nicht zum Gegenstand. Gleiches gilt auch für den Zweiten Bericht des Haushaltsausschusses zum Entwurf eines Jahressteuergesetzes 1996 (BTDrucks 13/7001).

In der zweiten und dritten Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform wurde der Gesetzentwurf zusammen mit weiteren Vorlagen beraten (vgl. BTPlenarprot. 13/161, S. 14509). Gegenstand der Debatte im Bundestag waren die Folgeprobleme, die mit der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer verbunden waren. Änderungen des Umwandlungssteuergesetzes 1995, um etwa die Gegenfinanzierung sicherzustellen, wurden nicht thematisiert. Der Gesetzentwurf in der Ausschussfassung wurde schließlich mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen am Ende der zweiten und dritten Beratung angenommen (BTPlenarprot. 13/161, S. 14528 B ff.).

Der Bundesrat beschloss in seiner 711. Sitzung am 25. April 1997, dem vom Deutschen Bundestag am 28. Februar 1997 verabschiedeten Gesetz gemäß Art. 106 Abs. 4 und Abs. 6 GG nicht zuzustimmen (BRDrucks 221/97).

Die Bundesregierung rief daraufhin am 28. April 1997 den Vermittlungsausschuss an (BTDrucks 13/7579; BRDrucks 311/97). Das Anrufungsbegehren lautete:

Die Bundesregierung hat beschlossen, zu dem vom Deutschen Bundestag am 28. Februar 1997 verabschiedeten Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform zu verlangen, dass der Vermittlungsausschuss gemäß Artikel 77 Abs. 2 des Grundgesetzes einberufen wird.

Der Vermittlungsausschuss nahm am 4. August 1997 unter anderem den Vermittlungsvorschlag hinsichtlich des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform an. Dieser sah einen neuen Art. 3 (Änderung des Umwandlungssteuergesetzes) vor, nach dessen Nr. 4 Buchstabe a § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 aufgehoben werden sollte (VermProt. 4. Fortsetzung der 21. Sitzung/13. WP, 4. August 1997, Anlage 1, S. 7). In seiner Beschlussempfehlung bestimmte der Vermittlungsausschuss gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 GOVermA, dass im Deutschen Bundestag gemeinsam über die Änderungen abgestimmt werde (BTDrucks 13/8325, S. 1).

Der Bundestag stimmte dem Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses am 5. August 1997 ohne Aussprache (§ 10 Abs. 2 GOVermA) zu. Nach Zustimmung durch den Bundesrat wurde das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform am 29. Oktober 1997 ausgefertigt und am 31. Oktober 1997 im Bundesgesetzblatt verkündet.

4. Im Rahmen eines zeitlich parallel verlaufenen Gesetzgebungsverfahrens zu dem Entwurf eines Steuerreformgesetzes (StRG) 1998 (BTDrucks 13/7242, 13/7775), welches nie in Kraft getreten ist und dessen Entwurf Änderungen des Umwandlungssteuerrechts nicht vorsah, nahm der Bundestag am 26. Juni 1997 folgenden Entschließungsantrag an (BTPlenarprot. 13/184, S. 16587 A):

"Im Zusammenhang mit Umwandlungsvorgängen kommt es in großem Umfang auch zur Verwertung von Verlusten. Die Bundesregierung wird gebeten, Möglichkeiten einer gesetzlichen Einschränkung der Verlustberücksichtigung in Umwandlungsfällen zu prüfen und das Prüfungsergebnis so bald wie möglich mitzuteilen."

5. Ebenfalls im zeitlichen Zusammenhang mit dem Verfahren zum Erlass des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform erfolgte eine weitere Änderung des Umwandlungssteuergesetzes 1995 durch das auf den mit dem Entwurf eines Jahressteuergesetzes 1996 der Koalitionsfraktionen inhaltsgleichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks 13/1173) zurückgehende Gesetz zur Ergänzung des Jahressteuergesetzes 1996 und zur Änderung anderer Gesetze (Jahressteuer-Ergänzungsgesetz 1996) vom 18. Dezember 1995 (BGBl I S. 1959). Diese betraf § 5 Abs. 3 und § 22 Abs. 4 UmwStG 1995.

6. Das Umwandlungssteuergesetz 1995 unterlag auch in der Folge mehreren Änderungen. Es wurde 2002 aufgrund der Ermächtigung neu gefasst und schließlich durch das als Art. 6 des Gesetzes über steuerliche Begleitmaßnahmen zur Einführung der Europäischen Gesellschaft und zur Änderung weiterer steuerrechtlicher Vorschriften vom 7. Dezember 2006 (BGBl I S. 2782) erlassene Umwandlungssteuergesetz 2006 (UmwStG 2006), geändert durch Art. 5 des Unternehmensteuerreformgesetzes 2008 vom 14. August 2007 (BGBl I S. 1912), abgelöst.

II.

1. Im finanzgerichtlichen Ausgangsverfahren geht es um die steuerrechtliche Beurteilung von Unternehmenskäufen nach dem sogenannten Kombinationsmodell.

Hauptbeteiligte der zu beurteilenden Unternehmenskäufe sind zwei natürliche Personen, entsprechend der Benennung im Vorlagebeschluss im Folgenden X und Y bezeichnet, sowie zwei Kapitalgesellschaften, die im Vorlagebeschluss als G-GmbH und B-GmbH bezeichnet werden. Die Mutterkapitalgesellschaft ist im vorliegenden Fall die G-GmbH, die Tochterkapitalgesellschaft die B-GmbH. Während die B-GmbH ein Unternehmen betrieb, handelte es sich bei der G-GmbH um einen bloßen GmbH-Mantel. Ursprünglich war Y Inhaber der B-GmbH.

Im Juni 1991 erwarb X sämtliche Geschäftsanteile an der G-GmbH. Zugleich erwarb die G-GmbH mit Wirkung zum Jahreswechsel 1991/1992 von Y sämtliche Anteile an der B-GmbH. Am 23. Dezember 1992 erwarb die G-GmbH mit Wirkung zum Jahreswechsel 1992/1993 den gesamten Geschäftsbetrieb der B-GmbH mit allen Aktiva und Passiva, Verträgen sowie der Betriebs- und Geschäftsausstattung.

Die B-GmbH schüttete per 31. Dezember 1992 als Nettodividende vorhandene Gewinnvorträge und den für 1992 erwirtschafteten Jahresüberschuss zuzüglich des Körperschaftsteuerguthabens an die G-GmbH aus. Der B-GmbH verblieb lediglich das Stammkapital. Die G-GmbH aktivierte die übernommenen Wirtschaftsgüter einschließlich Firmenwert. Zudem setzte die G-GmbH für ihre Beteiligung an der B-GmbH infolge der vorgenommenen Ausschüttung einen niedrigeren Teilwert an. Die B-GmbH war seitdem nicht mehr geschäftlich tätig. Mit notariellem Vertrag vom 21. August 1997 wurde die B-GmbH als übertragende Gesellschaft mit Wirkung zum 31. Dezember 1996 und unter Ausschluss der Abwicklung gemäß § 2 Nr. 1 in Verbindung mit §§ 46 ff. UmwG auf die G-GmbH verschmolzen. Die Verschmelzung wurde am 8. September 1997 in das Handelsregister eingetragen. Verlustvorträge gingen bei der Umwandlung nicht über. Später wurde die G-GmbH auf die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die als Gesamtrechtsnachfolgerin in alle Rechte und Pflichten der G-GmbH eintrat, verschmolzen. Die Umwandlung wurde am 4. September 2000 in die Handelsregister eingetragen.

Für das Jahr 1996 erklärte die G-GmbH einen steuerlichen Verlust von 1.613.506 DM. Auf dieser Grundlage setzte das Finanzamt die Körperschaftsteuer fest. Allerdings rechnete es die im Jahr 1992 vorgenommene ausschüttungsbedingte "Teilwertabschreibung" nach § 12 Abs. 2 Satz 2 UmwStG 1995 hinzu, weil die Hinzurechnungsbegrenzung gemäß § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 a.F. weggefallen war. Statt 27,09 DM nach alter Rechtslage berechnete das Finanzamt einen Beteiligungskorrekturgewinn in Höhe von 4.236.282,60 DM. Der Einspruch der G-GmbH blieb ebenso erfolglos wie die Klage vor dem Finanzgericht Baden-Württemberg.

Im Revisionsverfahren vor dem Bundesfinanzhof machte die Klägerin des Ausgangsverfahrens unter anderem geltend, das Finanzgericht hätte § 12 Abs. 2 UmwStG 1995 teleologisch reduzieren oder verfassungskonform auslegen müssen. Sie berief sich in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz der Einmalbesteuerung, das Leistungsfähigkeitsprinzip, das Übermaßverbot und das Gleichbehandlungsgebot. Darüber hinaus sollten § 12 Abs. 2 und § 27 Abs. 3 UmwStG 1995 gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Rückwirkungsverbot verstoßen. Schließlich rügte die Revisionsklägerin - unter Hinweis auf BVerfGE 101, 297 - die formelle Verfassungswidrigkeit der Streichung des § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995, weil die Gesetzesänderung auf eine Initiative des Vermittlungsausschusses zurückgehe.

2. Der Bundesfinanzhof hat das Revisionsverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, "ob die ersatzlose Streichung von § 12 Abs. 2 Satz 4 des Umwandlungssteuergesetzes 1995 i.d.F. bis zur Änderung durch Art. 3 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 (BGBl I 1997, 2590) gegen Art. 20 Abs. 3, Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes verstößt".

Die Aufhebung von § 12 Abs. 2 Satz 4 des UmwStG 1995 a.F. durch Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform sei nicht in formell verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen.

Die vorgelegte Frage sei entscheidungserheblich. Folge man dem Wortlaut der gesetzlichen Vorgaben, so sei, wie auch die Klägerin einräume, das Urteil des Finanzgerichts zu bestätigen. Eine Hinzurechnung nach § 12 Abs. 2 Satz 2 UmwStG 1995 sei hier vorzunehmen, weil die tatsächlichen Anschaffungskosten den Buchwert der Anteile überstiegen und die Ausnahmevoraussetzungen des § 12 Abs. 2 Satz 3 UmwStG 1995 nicht erfüllt seien. Mit diesem dem Wortlaut der Vorschriften folgenden Ergebnis stünde die Rechtsvorgängerin der Klägerin schlechter als nach § 12 Abs. 2 UmwStG 1995 a.F. Denn nach dessen Satz 4 hätte lediglich ein Betrag von 27 DM hinzugerechnet werden können, nämlich der Unterschiedsbetrag zwischen dem Verkehrswert des übernommenen Vermögens in Höhe von 400.027,09 DM und dem Buchwert der Anteile in Höhe von 400.000,00 DM.

§ 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 a.F. sei allerdings auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da die Eintragung der Verschmelzung der B-GmbH auf die G-GmbH in das Handelsregister erst nach dem in § 27 Abs. 3 UmwStG 1995 in der Fassung des Gesetzes zur Finanzierung eines zusätzlichen Bundeszuschusses zur gesetzlichen Rentenversicherung vom 19. Dezember 1997 genannten Stichtag, dem 5. August 1997, beantragt worden sei.

Das Finanzgericht habe eine teleologische Reduktion des § 12 Abs. 2 UmwStG 1995 zu Recht abgelehnt. Der Gesetzeswortlaut sei eindeutig und belasse hierzu keinen Raum. Aus den gleichen Gründen komme auch eine verfassungskonforme Auslegung der den zeitlichen Anwendungsbereich betreffenden Vorschrift des § 27 Abs. 3 UmwStG 1995 n.F. nicht in Betracht.

Die Revision müsste daher, die Verfassungsmäßigkeit des § 12 Abs. 2 UmwStG 1995 in der Neufassung des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform unterstellt, als unbegründet zurückgewiesen werden. Die ersatzlose Streichung von § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 a.F. verstoße indes gegen das Demokratieprinzip in Gestalt des Parlamentsvorbehalts (Art. 20 Abs. 3, Art. 76 Abs. 1 GG), weil die Streichung auf einen Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses zurückzuführen sei, der die Grenzen überschritten habe, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses gesetzt seien. Der Vermittlungsausschuss sei autonom tätig geworden. An entsprechenden parlamentarischen Vorgaben fehle es. Zwar enthalte der ursprüngliche Regierungsentwurf mit dem geplanten § 50c Abs. 11 EStG eine Gesetzesänderung, die ebenfalls auf eine Missbrauchsverhinderung infolge vorangegangener Teilwertabschreibungen abgezielt habe. Ein Zusammenhang mit der Änderung von § 12 Abs. 2 UmwStG 1995 bestehe jedoch nicht. Nicht anders verhalte es sich im Hinblick auf die diversen anderen, im Regierungsentwurf vorgesehenen gesetzlichen Maßnahmen, durch die die aufkommensneutrale Gegenfinanzierung zu der ins Auge gefassten Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer sichergestellt werden sollte. Es könne auch nicht darauf abgestellt werden, ob solche Maßnahmen im Zusammenhang mit anderen gesetzlichen Vorhaben Gegenstand parlamentarischer Beratungen gewesen seien. Der Vermittlungsausschuss werde grundsätzlich nur im Rahmen des Anrufungsbegehrens und des ihm zugrunde liegenden Gesetzgebungsverfahrens tätig. Schließlich seien auch irgendwelche formellen oder inhaltlichen Verknüpfungen oder Verbindungen zwischen dem Gesetzesvorhaben zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform und dem Steuerreformgesetz 1998 nicht ersichtlich.

III.

Zu dem Verfahren haben die Bundesregierung und Finanzgerichte der Länder Stellung genommen.

1. Die Bundesregierung hält die Vorlage für unzulässig, jedenfalls aber für in der Sache unbegründet.

a) Der Bundesfinanzhof habe nicht hinreichend dargetan, dass seine Entscheidung über die Revision von der Gültigkeit der vorgelegten Rechtsvorschrift abhänge. Eine Entscheidungserheblichkeit liege tatsächlich auch nicht vor. Die Unternehmenskäufe und Umwandlungen seien im vorliegenden Fall nur vorgenommen worden, um Steuern zu sparen. Die Frage des Gestaltungsmissbrauchs im Sinne des § 42 AO 1977 habe der Bundesfinanzhof jedoch nicht einmal geprüft. Der für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit relevante Sachverhalt sei im fachgerichtlichen Verfahren nicht ausreichend aufgeklärt worden.

§ 12 Abs. 2 UmwStG 1995 hätte auch bei einer Weitergeltung des Satzes 4 teleologisch so reduziert werden müssen, dass eine nicht gerechtfertigte doppelte Verlustnutzung nicht vorgenommen werden durfte. Die nahe liegende Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung zu Lasten des Steuerpflichtigen sei vom Bundesfinanzhof nicht erörtert worden.

b) Der Aussetzungs- und Vorlagebeschluss sei zumindest in der Sache unbegründet, da jedenfalls eine verfassungskonforme Auslegung möglich sei. Im Übrigen sei die ersatzlose Aufhebung von § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 durch Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 in formell verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen. Eine Überschreitung der Kompetenzen des Vermittlungsausschusses habe nicht vorgelegen. Die Bundesregierung stellt in diesem Zusammenhang darauf ab, dass der Entwurf eines Jahressteuergesetzes 1996 vom 27. März 1995 bereits den Vorschlag eines neu einzufügenden § 50c Abs. 11 EStG enthalten habe, um Gestaltungsmodelle einzuschränken, bei denen aufgrund einer Ausschüttung nach Anteilsveräußerung steuerpflichtige Kapitalerträge durch ausschüttungsbedingte Gewinnminderungen neutralisiert werden können. Eine hinreichende parlamentarische Vorbefassung mit der Streichung des § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 a.F. habe daher stattgefunden. Der unmittelbare Zusammenhang zwischen § 50c EStG und § 12 UmwStG 1995 werde aus § 12 Abs. 2 Satz 3 UmwStG 1995 und der dortigen Verweisung auf § 50c EStG deutlich.

Die in Rede stehende gesetzgeberische Maßnahme sei der Sache nach zudem in dem parallelen Gesetzgebungsverfahren zum Steuerreformgesetz 1998 beraten worden. Angesichts der Entschließung des Bundestages vom 26. Juni 1997 habe das Parlament eine Vermittlung in dieser Frage erwarten dürfen. Im Übrigen habe eine in den Medien geführte Diskussion über die tatsächlich niedrige Steuerlast der Unternehmen auch in die parlamentarischen Gremien hereingereicht. Es sei zudem im gesamten Gesetzgebungsverfahren des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform einhellige Zielsetzung aller Beteiligten gewesen, das hohe Verlustverrechnungspotential der Unternehmen einzuschränken. Zu Beginn der parlamentarischen Beratungen sei nur noch zu präzisieren gewesen, durch welche konkreten Gesetzesänderungen diese materiellen Zielsetzungen und Gegenfinanzierungsregelungen verwirklicht werden sollten. Gerade in den komplexen Regelungen des Umwandlungssteuergesetzes und seinen Wechselwirkungen mit dem Einkommensteuergesetz und dem Körperschaftsteuergesetz sei es den Parlamentariern nicht darauf angekommen, in welcher Detailregelung letztlich die als Missbrauchsbekämpfung oder zur Vermeidung von unerwünschten Gestaltungen gewollten Verlustnutzungsbeschränkungen in Umwandlungsfällen gesetzestechnisch umgesetzt wurden. Im Übrigen habe auch keiner der Abgeordneten, deren Entscheidungsverantwortung gerade geschützt werden solle, das Ergebnis des Gesetzgebungsverfahrens in Frage gestellt.

2. Soweit die Finanzgerichte der Länder zur Sache Stellung genommen haben, schließen sie sich überwiegend der Auffassung des Bundesfinanzhofs an. Das Hessische Finanzgericht weist in diesem Zusammenhang auf weitere Normen hin, die vom Vermittlungsausschuss in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt wurden und unter dem gleichen Verfassungsverstoß litten, wenn die konkrete Normenkontrolle begründet sein sollte. Das Niedersächsische Finanzgericht führt aus, gerade wenn das Parlament, wie im Falle der Steuergesetzgebung, in hohem Maße auf die Zuarbeit der Fachverwaltung angewiesen sei, sei es umso wichtiger, durch eine strikte Eingrenzung des dem Vermittlungsausschuss erteilten Auftrags den Rahmen der Gesetzesinitiative nicht zu verlassen.