Gründe

I.

Die Klägerin ist eine Kommanditgesellschaft, an der die Firma R. M. Verwaltungs-GmbH als Komplementärin beteiligt ist. Geschäftsführer beider Gesellschaften war bis zum 31. Mai 1996 der Schwerbehinderte E. B.

Aufgrund "Geschäftsführerdienstvertrages" vom 23. März 1978 oblag Herrn B. die Geschäftsführung gemeinschaftlich mit einem weiteren Geschäftsführer; zusammen mit diesem oder mit einem Prokuristen war er zur Vertretung der Klägerin berufen und in den Sachgebieten Hauptbuchhaltung, Finanz-, Bank-, Versicherungs-, Steuer- und Personalwesen sowie hinsichtlich Lohn- und Gehaltszahlung allein weisungs- und entscheidungsbefugt. Für bestimmte Rechtsgeschäfte und rechtsgeschäftliche Maßnahmen, darunter personelle Maßnahmen bei der Einstellung und Entlassung von Arbeitnehmern ab einer bestimmten Gehaltshöhe, bedurfte Herr B. der Zustimmung der Gesellschafter. Seine Tätigkeit wurde Herrn B. mit einem monatlichen Gehalt vergütet, das sich nach Maßgabe der Veränderungen der Löhne der höchstbezahlten Angestellten nach dem geltenden Tarifrecht für das Druckgewerbe in Baden-Württemberg veränderte und im Krankheitsfall für die Dauer von drei Monaten weiterzuzahlen war; außerdem standen Herrn B. von dem Jahresgewinn der Klägerin 7 % zu. Sein Urlaubsanspruch war ebenfalls entsprechend dem gesetzlichen Tarifrecht des Druckgewerbes in Baden-Württemberg geregelt.

Durch rechtskräftiges Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 20. Dezember 1995 - L 3 Ar 2276/93 - wurde im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 13 Abs. 2 SchwbG bezogen auf die Kalenderjahre 1989, 1990 und 1991 festgestellt, dass Herr B. einen Schwerbehindertenarbeitsplatz im Sinne des § 7 Abs. 1 SchwbG innehabe. Das Landessozialgericht entnahm dem mit der Klägerin geschlossenen Geschäftsführerdienstvertrag, dass Herr B. bei ihr eine abhängige Tätigkeit ausübe, und sah Herrn B. als Arbeitnehmer an.

Durch Bescheide vom 12. Dezember 1991, 21. September 1992, 12. August 1993, 2. Juli 1994 und 1. August 1995 stellte der Beklagte nach § 11 Abs. 2 SchwbG die Höhe einer von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsabgabe für 1989 mit 1 800 DM, für 1990 mit 3 650 DM, für 1991 bis 1993 mit 7 200 DM und für 1994 mit 6 000 DM fest; hierbei rechnete er Herrn B. nicht auf die Pflichtplätze für Schwerbehinderte an. Widerspruch, Klage und Berufung der Klägerin sind erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Zurückweisung der (gegen die Festsetzung von höheren Ausgleichsabgaben als jährlich 4 800 DM für die Jahre 1991 bis 1993 und 3 600 DM für 1994 gerichteten sowie auf Rückerstattung von Ausgleichsabgaben in Höhe von 9 600 DM beschränkten) Berufung im Wesentlichen wie folgt begründet:

Eine Anrechnung des schwerbehinderten Geschäftsführers der Klägerin auf einen der unbesetzten Pflichtplätze sei weder gemäß § 9 Abs. 1 noch nach § 9 Abs. 3 SchwbG möglich. Arbeitgeber im Sinne von § 9 Abs. 3 SchwbG seien nur (schwerbehinderte) Einzelunternehmer, nicht hingegen (schwerbehinderte) Personen, die als freie Dienstnehmer eines Unternehmers Arbeitgeberfunktionen ausübten. Herr B. sei bei der R. M. Verwaltungs-GmbH und bei der Klägerin selbst auch nicht auf einem Arbeitsplatz im Sinne von § 7 Abs. 1 SchwbG beschäftigt gewesen. Der Geschäftsführer einer GmbH habe einen Arbeitsplatz in diesem Sinne nur inne, wenn sein Anstellungsverhältnis kein Dienst-, sondern ein Arbeitsverhältnis sei; daran fehle es, wenn der Geschäftsführer nach dem Anstellungsvertrag verpflichtet sei, Arbeitgebertätigkeit auszuüben. Dies sei bei Herrn B. der Fall gewesen; er sei - da es in den Jahren 1991 bis 1994 keinen weiteren Geschäftsführer gegeben habe - allein weisungs- und entscheidungsbefugt gewesen, sein Geschäftsführerdienstvertrag habe keine Regelungen hinsichtlich seiner Arbeitsbedingungen, seiner Arbeitszeit und seines Urlaubs enthalten. Wenn - wie vorliegend - nur ein einheitlicher Vertrag geschlossen sei, könne die einheitliche vertragliche Grundlage der Geschäftsführertätigkeit nicht in einen Arbeitsvertrag als Grundlage für die Tätigkeit als leitender Angestellter und einen freien Dienstvertrag als Grundlage für die Geschäftsführertätigkeit aufgespalten werden. Der Geschäftsführerdienstvertrag unterscheide auch nicht zwischen der Tätigkeit des Herrn B. bei einer der beiden Gesellschaften, sondern regele diese einheitlich.Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, die eine Verletzung der §§ 7, 9 SchwbG rügt. Der Beklagte tritt den Ausführungen der Revision entgegen.

II.

Die Revision, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) im Einklang. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass der Geschäftsführer B. der Klägerin in dem hier in Rede stehenden Zeitraum (Kalenderjahre 1991 bis 1994) nicht auf einen Pflichtplatz für die Beschäftigung Schwerbehinderter anzurechnen und die Erhebung einer Ausgleichsabgabe in dem in die Berufung gelangten Umfang daher rechtmäßig sei, steht mit Bundesrecht im Einklang. Für die Beurteilung des Klagebegehrens sind noch die Bestimmungen des Schwerbehindertengesetzes, hier dessen § 7 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Satz 1 und § 11 Abs. 1 Satz 1 SchwbG, maßgeblich, die im streitgegenständlichen Zeitraum in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. August 1986 (BGBl I S. 1421, ber. S. 1550) gegolten haben. Das Sozialgesetzbuch - Neuntes Buch - (SGB IX) vom 19. Juni 2001 (BGBl I S. 1046), welches das Schwerbehindertengesetz aufgehoben hat (Art. 63), ohne sich insoweit Rückwirkung beizumessen, ist erst am 1. Juli 2001 in Kraft getreten (Art. 68 Abs. 1).Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 SchwbG haben Arbeitgeber, solange sie die vorgeschriebene Zahl Schwerbehinderter nicht beschäftigen, für jeden unbesetzten Pflichtplatz monatlich eine Ausgleichsabgabe zu entrichten. § 9 Abs. 1 Satz 1 SchwbG bestimmt, dass auf einen Pflichtplatz ein Schwerbehinderter angerechnet wird, der auf einem Arbeitsplatz im Sinne des § 7 Abs. 1 SchwbG beschäftigt wird. Gemäß § 7 Abs. 1 SchwbG sind Arbeitsplätze im Sinne dieses Gesetzes alle Stellen, auf denen Arbeiter, Angestellte, Beamte, Richter sowie Auszubildende und andere zu ihrer beruflichen Bildung Eingestellte beschäftigt werden. Nach § 9 Abs. 3 SchwbG wird ein schwerbehinderter Arbeitgeber auf einen Pflichtplatz angerechnet. Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass Herr B., der bis zum 31. Mai 1996 Geschäftsführer der Klägerin war, weder einen Arbeitsplatz im Sinne des § 7 Abs. 1 SchwbG innehatte noch Arbeitgeber im Sinne von § 9 Abs. 3 SchwbG war.

Der Bewertung, dass Herr B. nicht Arbeitnehmer ist, steht nicht entgegen, dass das Landessozialgericht in seinem zu § 13 Abs. 2 Satz 2 SchwbG ergangenen Urteil, in dem rechtskräftig festgestellt ist, wie viele Arbeitsplätze im Sinne von § 7 Abs. 1 SchwbG bei der Klägerin eingerichtet sind, Herrn B. als Arbeitnehmer angesehen und entschieden hat, dass er nach § 9 SchwbG auf einen Pflichtplatz anzurechnen sei. Diese Entscheidung ist für das Verfahren nach § 11 SchwbG nicht vorgreiflich; denn die Hauptfürsorgestelle ist bei der Festsetzung der Ausgleichsabgabe an Feststellungsbescheide der Bundesanstalt für Arbeit nach § 13 Abs. 2 Satz 2 SchwbG nicht gebunden (BSG, Urteil vom 6. Mai 1994 - 7 RAr 68/93 - BSGE 74, 176 <178 f.>). Die Hauptfürsorgestelle ist folglich in eigener Zuständigkeit zu einer Entscheidung darüber berufen, ob und inwieweit die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 SchwbG erfüllt sind.

Im Falle eines Fremdgeschäftsführers entfällt das Merkmal eines durch Kapitalbeteiligung vermittelten beherrschenden Einflusses auf die Betriebsführung der Gesellschaft, an das der Senat (Urteil vom 25. Juli 1997, a.a.O.; vgl. auch Urteil vom 8. März 1999 - BVerwG 5 C 5.98 - Buchholz, a.a.O., § 7 SchwbG Nr. 4 S. 4, betreffend das geschäftsführende Vorstandsmitglied eines eingetragenen Vereins) zur Verneinung der Arbeitnehmereigenschaft des Geschäftsführers angeknüpft hat. Aus dem Fehlen eines solchen Einflusses kann jedoch nicht geschlossen werden, ein Fremdgeschäftsführer sei regelmäßig als Arbeitnehmer anzusehen (ebenso BSGE 13, 196 <199 f.>).

Umgekehrt schließen die gesellschaftsrechtliche Organstellung und die damit verbundene Arbeitgeberfunktion eines GmbH-Geschäftsführers es nicht aus, ihn als Arbeitnehmer zu betrachten. Im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts und des Bundesgerichtshofs und unter Hinweis u.a. auf die Rechtsprechung auch des Bundessozialgerichts sowie auf das Schrifttum ist der Senat unter der Geltung des Schwerbehindertengesetzes nur von einer "grundsätzlichen Ausgrenzung sog. Organmitglieder aus dem Anwendungsbereich des § 7 Abs. 1 SchwbG" ausgegangen (Urteil vom 8. März 1999, a.a.O. S. 3. m.w.N.). Wenn der Bundesgerichtshof unter bestimmten Voraussetzungen Vorschriften des Rechts der sozialabhängigen Arbeitnehmer auf GmbH-Geschäftsführer entsprechend anwendet (vgl. BSHZ 49, 30 <32>; 79, 291 <294>; 91, 217 <220>), stellt er damit nicht den Grundsatz in Frage, dass "die höhere Dienste leistenden Geschäftsführer der GmbH ... keine Arbeitnehmer" sind (BGHZ 79, 291 <293> betr. Fremdgeschäftsführer; vgl. auch BGHZ 49, 30 <31>: "der organschaftliche Vertreter einer GmbH ... arbeitsrechtlich nicht Arbeitnehmer"). Ob und welche Ausnahmen dieser Grundsatz bei einer trotz Organstellung und Arbeitgeberfunktion im Übrigen unselbständigen Stellung des Geschäftsführers zulässt bzw. ob nicht - im Sinne deines gegenläufigen Grundsatzes - "bei Fremdgeschäftsführern regelmäßig eine abhängige Beschäftigung" anzunehmen ist (so BGS, Urteil vom 18. Dezember 2001 - B 12 KR 10/01 R - SozR 3-2400 § 7 SBG IV Nr. 20 = NJW-RR 2002, 758 <759> m.w.N.) und demgemäß "eine abhängige Beschäftigung (nur) ausnahmsweise verneint" werden kann (so BSG, Urteil vom 19. Juni 2001 - B 12 KR 44/00 R - SozR 3-2400 § 7 SBG IV Nr. 18), braucht hier nicht abschließend geklärt zu werden. Arbeitnehmereigenschaft (im arbeitsrechtlichen Sinne) in Bezug auf die von ihnen organschaftlich vertretene Gesellschaft misst auch das Bundessozialgericht Fremdgeschäftsführern einer GmbH nicht bei (vgl. BSG, Urteil vom 18. Dezember 2001, a.a.O.: "... arbeitsrechtlich nicht als Arbeitnehmer ... gelten"). Arbeitnehmer im arbeitsrechtlichen Sinn ist, wer aufgrund Vertrags in persönlicher Abhängigkeit Dienste erbringt (s. z.B. BAG, Urteil vom 6. Mai 1998 - 5 AZR 612/97 - NJW 1998, 3796 <3797>). Auch die Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. bereits BVerwGE 10, 70 <71> sowie zuletzt Urteil vom 8. März 1999, a.a.O., S. 2) orientiert sich - ebenso wie übrigens die vom Bundessozialgericht aufgestellte Regel (s. z.B. schon BSG, Urteil vom 22. August 1973 - 12 RK 24/72 - NJW 1974, 207 - an diesem Merkmal. Nach dem von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt, von dem im vorliegenden Revisionsverfahren auszugehen ist, war Herr B. für die Klägerin aber nicht wie ein Arbeitnehmer unselbständig tätig.

Ob ein solches persönliches Abhängigkeitsverhältnis besteht, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalles (vgl. auch BAGE 19, 324 <329>; 39, 16 <28>). Ergibt sich daraus ein maßgeblicher Einfluss des Beschäftigten auf die Führung des Betriebes ist ein abhängiges Beschäftigungsverhältnis zu verneinen. Fehlt - wie im Falle eines Fremdgeschäftsführers - eine durch Kapitalbeteiligung begründete Einflussmöglichkeit, ist in erster Linie auf den Inhalt des Anstellungsvertrages abzustellen (vgl. auch BSG, Urteil vom 8. August 1990 - 11 RAr 77/89 - SozR 3-2400 § 7 SGB IV Nr. 4, S. 14: "zunächst die im Anstellungs- bzw. im Gesellschaftsvertrag zur Rechtsstellung des Gesellschafts-Geschäftsführers getroffenen Regelungen"). Diesen hat das Berufungsgericht dahin ausgelegt, dass kein Arbeits-, sondern ein Dienstvertragsverhältnis begründet worden sei. Das ist rechtlich bedenkenfrei.Die Auslegung des "Geschäftsführerdienstvertrages" vom 23. März 1978 durch den Verwaltungsgerichtshof ist nur in den Grenzen revisionsgerichtlich überprüfbar, die infolge der nach § 137 Abs. 2 VwGO durch die Bindung des Revisionsgerichts an die Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts einer revisionsgerichtlichen Überprüfung der Auslegung von Willenserklärungen durch die Tatsacheninstanzen gezogen sind. Überprüfbar ist in diesem Rahmen, ob die Auslegung einen Rechtsirrtum erkennen lässt oder gegen allgemeine Auslegungsgrundsätze, Erfahrungssätze oder Denkgesetze verstößt (vgl. z.B. BVerwGE 115, 189 <201>). Dies ist hier nicht der Fall.

Für seine rechtliche Einordnung ist die Bezeichnung des Anstellungsvertrages als "Geschäftsführerdienstvertrag" unerheblich (siehe auch BAGE 19, 324 <329>; 34, 111 <118>; BAG, Urteil vom 14. Februar 1974 - 5 AZR 298/73 - AP Nr. 12 zu § 611 BGB Abhängigkeit; BAG, Urteil vom 10. April 1991 - 4 AZR 467/90 - AP Nr. 54 zu § 611 BGB Abhängigkeit m.w.N.). Der Verwaltungsgerichtshof hat vorliegend im Wesentlichen darauf abgestellt, dass Herr B. nach dem "Geschäftsführerdienstvertrag" die verantwortliche geschäftsführende Tätigkeit für die Hauptbuchhaltung, das gesamte Finanz-, Bank-, Versicherungs-, Steuer- und Personalwesen sowie die Zahlung der Löhne und Gehälter übernommen habe. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO mangels begründeter Verfahrensrügen für das Revisionsverfahren zugrunde zu legenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war Herr B. in dem hier maßgeblichen Zeitraum alleiniger Geschäftsführer der Klägerin wie auch ihrer Komplementär-GmbH. Der Anstellungsvertrag hat keine Regelungen hinsichtlich der Arbeitsbedingungen des Herrn B., seiner Arbeitszeit und seines Urlaubs enthalten; eine Berichtspflicht bestand nicht; Herr B. bedurfte nur für bestimmte außerordentliche Maßnahmen der Zustimmung der Gesellschafter. Aufgrund dieser Kriterien hat das Berufungsgericht auf das Vorliegen eines Dienstvertrages geschlossen. Dies kann in dem aufgezeigten Rahmen revisionsgerichtlicher Überprüfung nicht beanstandet werden.Dabei kann offen bleiben, ob eine persönliche Abhängigkeit Weisungsgebundenheit des Beschäftigten gegenüber dem Arbeitgeber voraussetzt oder "in Grenzfällen auch allein durch die Eingliederung in einen Betrieb gekennzeichnet sein kann" (so BSG, Urteil vom 27. September 1972 - 12/3 RK 31/71 - SozR Nr. 7 zu § 2 AVG; Urteil vom 22. August 1973, a.a.O.; vgl. demgegenüber aber Urteil vom 8. August 1990, a.a.O.; Urteil vom 30. September 1992 - 11 RAr 79/91 - SozR 3-3870 § 9 SchwbG Nr. 2); denn der Verwaltungsgerichtshof hat weder Anhaltspunkte festgestellt, aus denen sich eine die selbständige Tätigkeit hindernde Weisungsunterworfenheit des Herrn B. gegenüber den Gesellschaftern der Klägerin ergeben könnte, noch Umstände, die im Falle von Herrn B. für eine "funktionsgerechte, dienende Teilhabe am Arbeitsprozess" (BSG, Urteil vom 27. September 1972, a.a.O.) sprechen könnten.

Weist die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung dieses Vertrages sonach nicht auf eine unselbständige Tätigkeit des Herrn B. bzw. gar auf eine "außergewöhnliche rechtliche Einengung seiner Befugnisse" als Geschäftsführer hin, bleibt es dabei, dass Mitglieder von Vertretungsorganen einer juristischen Person zu dieser nicht in einem Arbeitsverhältnis stehen.Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass in § 7 Abs. 2 SchwbG nicht die früher in § 5 Abs. 2 Buchstabe b SchwbG vom 16. Juni 1953 (BGBl I S. 389) enthaltene Regelung übernommen worden ist, wonach "als Arbeitsplätze ... nicht die Stellen (zählen), auf denen ... in Betrieben einer juristischen Person die Mitglieder des Organs (beschäftigt werden), das zur gesetzlichen Vertretung der juristischen Person berufen ist". In seinem Urteil vom 8. März 1999 (a.a.O., S. 2 f.) hat der Senat dargelegt, dass mit der Neufassung des damaligen § 5 Abs. 2 SchwbG durch das Gesetz zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974 (BGBl I S. 981) an der grundsätzlichen Ausgrenzung von Organmitgliedern aus dem Anwendungsbereich des damaligen § 5 Abs. 1 und jetzigen § 7 Abs. 1 SchwbG sich nichts hat ändern sollen. Daran ist festzuhalten.

Eine abweichende Beurteilung gebieten insbesondere nicht vergleichbare Vorschriften in anderen Rechtsbereichen, wonach Organmitglieder nicht als Arbeitnehmer gelten; denn diese Regelungen haben allein den Sinn, die Arbeitnehmereigenschaft von Organmitgliedern juristischer Personen unabhängig vom Einzelfall auszuschließen. Sie rechtfertigen nicht den Umkehrschluss, dass Organmitglieder, wenn das Gesetz nicht ausdrücklich das Gegenteil bestimmt, generell und auch dann Arbeitnehmer seien, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht wie ein Arbeitnehmer unselbständig tätig sind.

Ebenfalls unberechtigt ist der Einwand der Revision, es gehe vorliegend nicht um die Frage einer Anrechenbarkeit des Herrn B. als Arbeitnehmer der Klägerin, denn nicht er, sondern die Verwaltungs-GmbH als ihre Komplementärin habe bei ihr Arbeitgeberfunktion. Das Berufungsgericht hat zutreffend auf die Einheitlichkeit der Funktionen des Herrn B. als Geschäftsführer sowohl der Klägerin als auch der Verwaltungs-GmbH hingewiesen. Zum Ausschluss seiner Arbeitnehmereigenschaft in dem durch den Begriff des Arbeitsplatzes in § 7 Abs. 1 SchwbG vorausgesetzten Sinne genügt im Zusammenhang mit der Heranziehung der Klägerin auf der Grundlage von § 11 SchwbG die Feststellung, dass Herr B. für die Klägerin nicht in persönlicher Abhängigkeit von ihr tätig war. Darauf, ob er oder die Verwaltungs-GmbH für die Klägerin Funktionen als Arbeitgeber innehatte, kommt es nicht an.Beizupflichten ist der Vorinstanz schließlich auch darin, dass eine Anrechnung des Herrn B. auf einen von der Klägerin nicht besetzten Pflichtplatz auch nicht nach § 9 Abs. 3 SchwbG möglich ist, der die Anrechnung schwerbehinderter Arbeitgeber vorsieht. Der Senat hat in Übereinstimmung mit dem Bundessozialgericht (siehe BSG, Urteil vom 30. September 1992 - 11 RAr 79/91 - SozR 3-3870 § 9 SchwbG Nr. 2) bereits entschieden, dass Arbeitgeber im Sinne des § 9 Abs. 3 SchwbG nicht (schwerbehinderte) Personen sind, die als Organ (oder als Organmitglied) einer juristischen Person Arbeitgeberfunktion ausüben (Urteil vom 24. Februar 1994, a.a.O.). Diese Beurteilung gilt auch für den Fall, dass der Betreffende nicht (nur) Organ einer juristischen Person (hier: GmbH-Geschäftsführer), sondern (auch) allein zur Führung der Geschäfte und Vertretung einer Personalgesellschaft (hier: einer Kommanditgesellschaft; vgl. §§ 114, 125 i.V.m. § 161 Abs. 2, §§ 164, 170 HGB) bestellt ist. Der Betreffende ist damit - wie der Senat dies in seinen bereits vorliegenden Entscheidungen für den GmbH-Geschäftsführer dargelegt hat (a.a.O.) - nicht selbst Arbeitgeber, sondern eine "arbeitgebergleiche Person", die Arbeitgeberfunktionen lediglich wahrnimmt. Darauf, dass § 9 Abs. 3 SchwbG nicht für Arbeitgeber gilt, die Personengesamtheiten sind, ist bereits in den Gesetzesmaterialien hingewiesen worden (siehe BTDrucks 10/5701 S. 10 zu Nr. 8).

Nach alledem konnte unter der Geltung der hier einschlägigen Rechtsvorschriften die Pflicht von Arbeitgebern, Schwerbehinderte zu beschäftigen, durch die Beschäftigung eines schwerbehinderten Organvertreters (hier: als Fremdgeschäftsführer einer GmbH und Co. KG) jedenfalls dann nicht erfüllt werden, wenn diesem durch den Anstellungsvertrag eine für arbeitgebergleiche Personen charakteristische Selbständigkeit eingeräumt wurde.

Die Revision ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Die Gerichtskostenfreiheit beruht auf § 188 Satz 2 VwGO.