Gründe

7Die Revision des Beklagten ist begründet. Die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht den Kostenbescheid des Beklagten vom 13. Oktober 2015 für rechtswidrig gehalten hat, verstoßen gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Anwendbarkeit des § 107 Abs. 5 OWiG die Heranziehung landeskostenrechtlicher Bestimmungen als Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid ausschließt (1.). Revisibles Recht verletzt jedoch die hieran anknüpfende weitere Annahme des Oberverwaltungsgerichts, § 107 Abs. 5 OWiG sei nicht nur in dem Fall anzuwenden, dass ein Bußgeldverfahren tatsächlich durchgeführt wird oder zumindest durchgeführt worden ist, sondern auch dann, wenn die Akte objektiv jedenfalls auch Grundlage für die Prüfung der Einleitung eines Bußgeldverfahrens ist (2.). Auf diesem Rechtsverstoß beruht das Berufungsurteil (3.). Da die Frage, ob es sich aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO) von der Auslegung des vom Oberverwaltungsgericht bislang nicht angewendeten Landesrechts abhängt, verweist der Senat die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurück (4.).

81. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, das Thüringer Verwaltungskostengesetz in Verbindung mit der hierzu erlassenen Thüringer Allgemeinen Verwaltungskostenordnung komme als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid nicht in Betracht, wenn § 107 Abs. 5 OWiG anwendbar ist, steht mit dem revisiblen Recht in Einklang.

9Zwar hat das Oberverwaltungsgericht diesen Rechtssatz auf die irrevisible Vorschrift des § 1 Abs. 3 Satz 1 ThürVwKostG gestützt, wonach die Erhebung von Verwaltungskosten nach anderen Rechtsvorschriften unberührt bleibt. Handelt es sich bei den anderen Rechtsvorschriften um Bundesrecht, bringt diese Norm jedoch nur deklaratorisch dessen bereits aus Art. 31 GG folgenden Vorrang zum Ausdruck.

10Der im vorliegenden Fall in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2005 (BGBl. I S. 837) anwendbare § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG bestimmt, dass von demjenigen, der die Versendung von Akten beantragt, je durchgeführte Sendung einschließlich der Rücksendung durch Behörden pauschal 12 Euro als Auslagen erhoben werden. Der Bundesgesetzgeber hat mit der Einführung dieser Regelung von seiner Kompetenz im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, zu dem auch das Ordnungswidrigkeitenrecht zählt, Gebrauch gemacht und damit eine gegenüber dem Landesrecht abschließende Regelung bezüglich der Kosten für Aktenversendungen in Ordnungswidrigkeitenverfahren vor der Verwaltungsbehörde getroffen. Der abschließende Charakter des § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG ergibt sich bereits aus der Formulierung, dass die Auslagen für die Aktenversendung "pauschal" erhoben werden. Da die Norm hiernach eine vorrangige und abschließende Regelung des Tatbestands der Kostenerhebung enthält, kommt in ihrem Anwendungsbereich ein Rückgriff auf das Landeskostenrecht nicht in Betracht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. April 1993 - 6 A 12354/92 - NVwZ-RR 1994, 465 <466>; Gürtler/​Thoma, in: Göhler [Hrsg.], OWiG Kommentar, 18. Aufl. 2021, § 107 Rn. 23a; Wieser, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, Stand: April 2020, § 107 Rn. 11.1.).

112. Der vom Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegte weitere Rechtssatz, § 107 Abs. 5 OWiG sei nicht nur in dem Fall anzuwenden, dass ein Bußgeldverfahren tatsächlich durchgeführt wird oder zumindest durchgeführt worden ist, sondern schon dann, wenn die Akte objektiv jedenfalls auch Grundlage für die Prüfung der Einleitung eines Bußgeldverfahrens ist, verletzt hingegen revisibles Recht.

12Zwar steht der Wortlaut des § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG dem vom Berufungsgericht befürworteten weiten Verständnis der Norm nicht entgegen. Er knüpft allein an die Versendung von Akten sowie die Antragstellung als Tatbestandsmerkmale an und lässt darüber hinaus keine weitere Eingrenzung erkennen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 24. Mai 2007 - 7 A 10110/07 - NJW 2007, 2426). Insbesondere enthält er auch keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Vorschrift nur in den Fällen eines bereits eingeleiteten Ordnungswidrigkeitenverfahrens anwendbar ist. Für die Normauslegung unergiebig ist ferner die Reichweite der durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG geregelten konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Strafrecht und das gerichtliche Verfahren, die das bußgeldrechtliche Verwaltungsverfahren und als Annexkompetenz das hierauf bezogene Kostenrecht umfasst. Denn die Frage, in welchem Umfang der Bundesgesetzgeber bei Erlass des § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG von dieser Kompetenz tatsächlich Gebrauch gemacht hat, wird durch die Kompetenznorm selbst nicht beantwortet.

13Die systematische (a), historische (b) und teleologische (c) Auslegung führt jedoch zu dem Ergebnis, dass die Regelung ohne die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens nicht anwendbar ist. Dies gilt auch dann, wenn die Akte, deren Versendung beantragt worden ist, objektiv jedenfalls auch Grundlage für die Prüfung der Einleitung eines solchen Verfahrens ist.

14a) Unter dem Gesichtspunkt der Gesetzessystematik kommt vor allem dem Umstand Bedeutung zu, dass sich § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG im Zweiten Teil des Gesetzes befindet, der mit "Bußgeldverfahren" überschrieben ist. Auch der dortige Standort des § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG unter der mit "Verfahren der Verwaltungsbehörde" überschriebenen Ziffer I. des Zehnten Abschnitts ("Kosten") bestätigt den Bezug zu dem Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten. Ohne die Einleitung eines solchen Verfahrens ist nach der gesetzlichen Systematik der Anwendungsbereich der im Zweiten Teil des Gesetzes enthaltenen Vorschriften und damit auch des § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG nicht eröffnet.

15b) Die Entstehungsgeschichte des § 107 Abs. 5 OWiG spricht ebenfalls deutlich gegen die Annahme, der Anwendungsbereich der Vorschrift sei auch ohne die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens eröffnet.

16Die Regelung wurde in ihrer ursprünglichen Fassung ("Von demjenigen, der die Versendung von Akten beantragt, werden je durchgeführte Sendung pauschal acht Euro als Auslagen erhoben.") durch Art. 17 Nr. 3 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Rechts der Vertretung durch Rechtsanwälte vor den Oberlandesgerichten (OLG-Vertretungsänderungsgesetz - OLGVertrÄndG) vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2850) eingeführt. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich, dass sie auf einen von der Bundesregierung übernommenen Vorschlag des Bundesrates zurückgeht. Dieser wurde damit begründet, dass in Anlehnung an die im gerichtlichen Bußgeldverfahren nach Nr. 9003 des Kostenverzeichnisses zum Gerichtskostengesetz geltende Regelung eine Auslagenpauschale auch für die auf Antrag erfolgende Aktenversendung durch die Verwaltungsbehörde eingeführt und die unterschiedliche kostenrechtliche Behandlung der Aktenversendung durch das Gericht und die Verwaltungsbehörde damit beseitigt werden sollte (BR-Drs. 107/02 S. 21; BT-Drs. 14/8763 S. 13; vgl. ferner hierzu BT-Drs. 14/3204 S. 5 und BR-Drs. 302/99 S. 8). Dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel eines kostenrechtlichen Gleichlaufs der Aktenversendung im verwaltungsbehördlichen und im gerichtlichen Bußgeldverfahren würde die Erstreckung des Anwendungsbereichs des § 107 Abs. 5 OWiG auf solche Fälle, in denen die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens unterblieben ist, jedoch zuwiderlaufen. Denn die Erhebung der Aktenversendungspauschale nach Nr. 9003 KV GKG setzt voraus, dass ein Verfahren vor einem ordentlichen Gericht nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten eingeleitet worden und damit gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 7 GKG der Geltungsbereich des Gerichtskostengesetzes eröffnet ist. Versendet ein Gericht Akten, die (noch) keinem Verfahren zuzuordnen sind, handelt es sich um eine Justizverwaltungsangelegenheit mit der Folge, dass Kosten nach den jeweiligen landesrechtlichen Regelungen zu erheben sind.

17Dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des § 107 Abs. 5 OWiG nicht auf Fälle erstrecken wollte, in denen es an der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens fehlt, wird - wenn auch nur mittelbar - dadurch bestätigt, dass die durch das Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz (Justizkommunikationsgesetz - JKomG) vom 22. März 2005 (BGBl. I S. 837) eingeführte Pauschale für die Einsicht in elektronische Akten in Satz 2 durch das - nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt in Kraft getretene - Gesetz zur Einführung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2208) wieder aufgehoben wurde. Zu der entsprechenden Anpassung der Nr. 9003 KV GKG wird in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ausgeführt, für die Einsicht in gerichtliche Akten würden nach geltendem Recht keine besonderen Kosten erhoben, vielmehr sei die Akteneinsicht durch die Gebühren des zugrundeliegenden Verfahrens abgegolten. Lediglich für die Versendung der Akten werde eine nach allen Kostengesetzen einheitliche Pauschale von 12 Euro erhoben. Hieran solle festgehalten werden (BT-Drs. 18/9416 S. 80). Wie diese Erwägungen belegen, sind die Verfasser des zeitlich nachgelagerten Gesetzes ohne Weiteres davon ausgegangen, dass die durch die Pauschale abgegoltene Versendung der Akten auf ein konkretes Verfahren bezogen ist, für das das Gesetz eine Gebühr vorsieht, und lediglich den Zweck hat, die Einsicht in die zu diesem konkreten Verfahren gehörenden Akten zu ermöglichen. Dies setzt voraus, dass ein gerichtliches Verfahren überhaupt eingeleitet worden ist. Dass Entsprechendes für das verwaltungsbehördliche Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten gelten muss, folgt bereits aus dem erwähnten Zweck des § 107 Abs. 5 OWiG, die unterschiedliche kostenrechtliche Behandlung der Aktenversendung durch das Gericht und die Verwaltungsbehörde zu beseitigen.

18c) Dass erst die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens den Anwendungsbereich des § 107 Abs. 5 OWiG eröffnet, wird schließlich durch die teleologische Auslegung bestätigt.

19Neben dem unter b) bereits erwähnten Normzweck eines kostenrechtlichen Gleichlaufs der Aktenversendung im verwaltungsbehördlichen und im gerichtlichen Bußgeldverfahren ist der allgemeine Zweck von Auslagenpauschalen zu berücksichtigen, eine vereinfachte Abrechnung der Auslagen zu ermöglichen (vgl. etwa BGH, Beschluss vom 2. Juli 2009 - V ZB 122/08 - NJW 2009, 3104 <3105, Rn. 16>). Das durch diese Vereinfachung im Schwerpunkt verfolgte Interesse einer Schonung behördlicher Ressourcen fordert ebenfalls keine extensive Auslegung des Anwendungsbereichs des § 107 Abs. 5 OWiG mit der Folge einer entsprechenden Verdrängung landesrechtlicher Kostenregelungen.

20Dem vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobenen Umstand, mit Blick auf die unterschiedlichen gebührenrechtlichen Folgen erscheine die Verfahrenszäsur der Entscheidung über die tatsächliche Einleitung eines Bußgeldverfahrens für den die Aktenversendung Beantragenden zufällig und willkürlich, kommt im Rahmen der teleologischen Auslegung hingegen keine Bedeutung zu. Die betragsmäßig exakte Vorhersehbarkeit der durch eine beantragte Versendung der Akten ausgelösten Kosten ist von den Normzwecken des § 107 Abs. 5 OWiG nicht umfasst. Vielmehr ist es demjenigen, der Einsicht in eine Behördenakte begehrt, ohne Weiteres zuzumuten, sich in Zweifelsfällen auf die Maßgeblichkeit der jeweiligen landesrechtlichen Kostenregelungen einzustellen.

213. Auf der nach alledem revisibles Recht verletzenden Erwägung des Oberverwaltungsgerichts, der Anwendungsbereich des § 107 Abs. 5 Satz 1 OWiG sei auch ohne die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens eröffnet, wenn die Akte, deren Versendung beantragt wird, objektiv jedenfalls auch Grundlage für die Prüfung der Einleitung eines Bußgeldverfahrens ist, beruht das angefochtene Urteil. Denn das Oberverwaltungsgericht hat die Zurückweisung der Berufung des Beklagten allein darauf gestützt, dass wegen der von ihm angenommenen Anwendbarkeit der vorrangigen Vorschrift des § 107 Abs. 5 OWiG die vom Beklagten herangezogenen landesrechtlichen Kostenregelungen als Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid nicht in Betracht kommen. Hierbei ist es von der - mangels durchgreifender Verfahrensrügen bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) - tatsächlichen Feststellung ausgegangen, dass die Polizeiinspektion S. die Akte, in die die Klägerin Einsicht begehrt hat, jedenfalls auch zur späteren Prüfung des Vorliegens von Ordnungswidrigkeiten erstellt hat.

224. Ob sich das angefochtene Urteil aus anderen Gründen als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), ist in dem hiesigen Revisionsverfahren nicht abschließend zu entscheiden.

23a) Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten nicht deshalb im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen, weil entgegen den Ausführungen im Berufungsurteil ein Ordnungswidrigkeitenverfahren zumindest konkludent eingeleitet worden wäre und sich bereits hieraus die Anwendbarkeit des § 107 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergäbe. Es sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, es sei weder ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren noch ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet worden, unzutreffend sein könnte. Tatsächliche Feststellungen, die in dem dargelegten Sinne auf die Durchführung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens durch den Beklagten oder auch nur auf das Bestehen eines Anfangsverdachts hindeuten könnten, hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Es hat im Gegenteil festgestellt, dass in dem polizeilichen Vorgangsbearbeitungssystem des Beklagten der Vermerk "Keine Folgemaßnahmen" enthalten ist.

24b) Das Berufungsurteil würde sich nach alledem nur dann aus anderen Gründen als richtig erweisen (§ 144 Abs. 4 VwGO), wenn der Bescheid des Beklagten in dem angefochtenen Umfang mangels Vereinbarkeit mit den im Landesrecht normierten Maßstäben rechtswidrig wäre. Diese Prüfung muss jedoch dem Oberverwaltungsgericht überlassen bleiben.

25Dem Berufungsurteil kann zum Inhalt der für die Frage der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Kostenbescheids maßgeblichen Normen des Thüringischen Landeskostenrechts keine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts entnommen werden. Da sich folglich der erkennende Senat insoweit nicht in Widerspruch zu einer für ihn gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 560 ZPO bindenden Auslegung des Berufungsgerichts setzen kann, ist ihm die Anwendung der irrevisiblen Rechtsvorschriften zwar grundsätzlich nicht verwehrt. § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 563 Abs. 4 ZPO räumt dem Revisionsgericht jedoch in Fällen, in denen es für die Entscheidung auf die Anwendung solcher Vorschriften ankommt, ein prozessuales Ermessen ein, ob es das irrevisible Recht eigenständig auslegt oder die Sache an die Vorinstanz zurückverweist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 9 CN 1.14 - NVwZ-RR 2015, 867 Rn. 22 f.; Eichberger/​Buchheister, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: März 2023, § 137 Rn. 86; Neumann/​Korbmacher, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 144 Rn. 47). Die Aufgabenverteilung zwischen Bundes- und Landesjudikative, wie sie im Licht der bundesstaatlichen Ordnung (Art. 30, 92 ff. GG) vorgegeben ist, legt jedoch im Zweifel ein einengendes Verständnis der Kompetenz des Revisionsgerichts zur Anwendung und Auslegung von Landesrecht nahe (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2005 - 8 C 5.04 - BVerwGE 123, 303 <307>). Im Grundsatz ist die verbindliche Feststellung des Inhalts des Landesrechts den Gerichten der Länder vorzubehalten (BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <351>). Ausnahmen hiervon bedürfen einer besonderen Begründung (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 137 Rn. 7).

26Hiervon ausgehend macht der Senat von dem ihm nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 563 Abs. 4 ZPO eingeräumten Ermessen dahin Gebrauch, dass er die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückverweist, um diesem Gelegenheit zur Auslegung des maßgeblichen Landesrechts zu geben. Denn ein besonders gelagerter Fall, der ausnahmsweise eine Abweichung von dem Grundsatz rechtfertigt, dass die verbindliche Feststellung des Inhalts des Landesrechts den Gerichten der Länder vorzubehalten ist, liegt hier nicht vor. Insbesondere könnte sich der Senat bei der Anwendung und Auslegung des irrevisiblen Rechts nicht auf bereits vorliegende einschlägige Entscheidungen des zuständigen Oberverwaltungsgerichts stützen. Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts zu den hier relevanten Vorschriften des Thüringer Verwaltungskostengesetzes und der Thüringer Allgemeinen Verwaltungskostenordnung ist - soweit ersichtlich - nicht veröffentlicht. Die Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften führt auch nicht zu einem derartig eindeutigen Ergebnis, dass nicht mit einer anderen Entscheidung des Berufungsgerichts bei erneuter Befassung mit der Sache gerechnet werden könnte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: Eichberger/​Buchheister in: Schoch/​Schneider, VwGO, Stand: März 2023, § 137 Rn. 89; Eichberger, in: Schoch/​Schneider, VwGO, Stand: März 2023, § 144 Rn. 72, 85; Neumann/Korbmacher, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 137 Rn. 120).