Kein Widerspruch gegen Widerspruchsbescheid
Leitsatz
Ein Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid - oder auch nur die darin getroffene Kostenentscheidung - ist nicht statthaft.
Gesetze: § 68 Abs 1 S 2 Nr 2 VwGO, § 73 Abs 3 S 1 VwGO, § 73 Abs 3 S 2 VwGO, § 74 VwGO, § 79 Abs 1 Nr 2 VwGO, § 80 VwVfG, § 5 Abs 4 VwZG, § 7 Abs 1 VwZG, § 8 VwZG
Instanzenzug: Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern Az: 2 L 210/08 Urteilvorgehend Az: 2 A 38/08 Teilurteil
Tatbestand
1Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens vollumfänglich zu tragen.
2Der Kläger hatte im Mai 2005 die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug beantragt. Nachdem der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom wegen Zweifeln an der Absicht zur Herstellung einer ehelichen Lebensgemeinschaft abgelehnt hatte, erhob der Kläger am Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom hob der Beklagte den Bescheid vom auf, erteilte dem Kläger eine befristete Aufenthaltserlaubnis unter Widerrufsvorbehalt, legte ihm die Kosten des Widerspruchsverfahrens zur Hälfte auf und erklärte die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig. Die Rechtsbehelfsbelehrung verwies auf die Möglichkeit, innerhalb eines Monats Klage vor dem Verwaltungsgericht Greifswald zu erheben. Ein Empfangsbekenntnis über die Zustellung des Widerspruchsbescheids ist in den Akten nicht enthalten.
3Mit Schreiben vom übersandte der Bevollmächtige des Klägers dem Beklagten eine Kostennote über 1 350,01 € und führte aus, dass er die Kostengrundentscheidung der Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid vom für rechtswidrig halte. Denn der Beklagte müsse gemäß § 80 VwVfG wegen des erfolgreichen Widerspruchs die gesamten Kosten des Verfahrens tragen. Daraufhin setzte der Beklagte mit Bescheid vom die zu erstattenden Kosten auf 360,76 € fest und lehnte den Antrag im Übrigen unter Erläuterung der im Bescheid vom getroffenen Kostenlastentscheidung ab.
4Mit Widerspruchsbescheid vom wies der Beklagte den als Widerspruch gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom gewerteten Antrag vom zurück. Der Widerspruch sei unzulässig, da bei isolierter Anfechtung der in einem Widerspruchsbescheid getroffenen Kostenentscheidung das Vorverfahren entfalle.
5Mit seiner am erhobenen Klage begehrt der Kläger, unter Aufhebung der entgegenstehenden Kostenlastentscheidungen und des Kostenfestsetzungsbescheids vom den Beklagten zu verpflichten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens vollumfänglich zu tragen, und ihn zu verurteilen, an den Kläger 989,25 € nebst 5 v.H. Zinsen oberhalb des Basiszinssatzes seit dem zu zahlen. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Teilurteil vom unter Aufhebung der Kostenlastentscheidung in den Widerspruchsbescheiden vom und verpflichtet, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zur Gänze zu tragen. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Es ist der Auffassung, dass der Widerspruch vom allein gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom zwar nicht notwendig, aber statthaft gewesen sei. Die in § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO geregelte Ausnahme liege nicht vor, da der Kläger nicht erstmals durch eine materiell-rechtliche Regelung beschwert worden sei. Sein sachliches Begehren sei vielmehr erfüllt, und es gehe nur noch um die für ihn nachteilige Kostenentscheidung. Dann sei es für ihn einfacher, im Rahmen eines Kostenfestsetzungsantrages durch die Einlegung eines Widerspruchs ein Überdenken der getroffenen Kostenlastentscheidung zu erwirken anstatt sogleich den Kosten auslösenden Klageweg zu beschreiten. Die Anfechtung einer belastenden Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid sei als nicht ausdrücklich geregelte Ausnahme vom Erfordernis eines Vorverfahrens anzusehen, bei der dieses zwar entbehrlich, jedoch nicht unzulässig sei. In der Sache habe der Beklagte die Kosten des Widerspruchs vollumfänglich zu tragen, da der Widerspruch des Klägers vom erfolgreich gewesen sei.
6Der Beklagte führt zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision aus, dass der Widerspruch gegen die Kostengrundentscheidung im Widerspruchsbescheid vom nicht statthaft gewesen sei. Hier liege ein Fall der gesetzlichen Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO vor, so dass die Kostenentscheidung zum Zeitpunkt der Klageerhebung bereits bestandskräftig gewesen sei. Die Gegenauffassung des Berufungsgerichts könne den Zweck des Vorverfahrens, eine Selbstkontrolle der Verwaltung zu gewährleisten, nicht erreichen, führe zu einer Verdoppelung des Verwaltungsaufwands und missachte den Gedanken der Verfahrensbeschleunigung.
7Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.
Gründe
8Die zulässige Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), hat Erfolg. Die stattgebende Sachentscheidung des Berufungsgerichts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), denn der Kläger hat die Klagefrist des § 74 VwGO versäumt. Sein (zweiter) Widerspruch vom war unstatthaft und konnte den Eintritt der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom nicht verhindern.
91. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist nur das Verpflichtungsbegehren des Klägers, die im Widerspruchsbescheid vom getroffene Kostenlastentscheidung dahingehend zu ändern, dass der Beklagte die Kosten des Widerspruchsverfahrens nicht zur Hälfte, sondern vollumfänglich trägt. Denn nur über diesen Streitgegenstand hat das Verwaltungsgericht in dem Teilurteil vom entschieden, und nur in diesem Umfang ist der Rechtsstreit in die Berufungs- und Revisionsinstanz gelangt.
102. Zu Unrecht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, die am erhobene Klage habe die Frist des § 74 VwGO gewahrt. Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift gilt für die Verpflichtungsklage Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Ohne rechtzeitige Klageerhebung wird der Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, nach Ablauf der Klagefrist unanfechtbar. Eine verspätet erhobene Klage ist unzulässig. So liegt der Fall hier.
112.1 Mit seiner am erhobenen Klage hat der Kläger die einmonatige Klagefrist versäumt. Der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Widerspruchsbescheid vom ist an seinen Bevollmächtigten gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO i.V.m. § 7 Abs. 1 und § 5 Abs. 4 VwZG zur Zustellung gegen Empfangsbekenntnis übersandt worden. Der Umstand, dass die Verwaltungsakte kein Empfangsbekenntnis enthält und daher der Zustellungszeitpunkt nicht fixiert wurde, ist unschädlich. Denn wenn sich die formgerechte Zustellung eines Dokuments nicht nachweisen lässt, gilt es gemäß § 8 VwZG in dem Zeitpunkt als zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen ist. Der Bevollmächtigte des Klägers hatte sich in seinem Schriftsatz vom gegen die im Widerspruchsbescheid vom getroffene Kostenentscheidung gewendet. Hieraus ist zu folgern, dass er den Bescheid spätestens an diesem Tag erhalten haben muss. Demzufolge ist die einmonatige Klagefrist spätestens am abgelaufen. Gründe für eine Wiedereinsetzung sind nicht ersichtlich.
122.2 Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen war der zweite Widerspruch des Klägers im Schriftsatz vom unstatthaft, so dass er den Eintritt der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom nicht zu verhindern vermochte. Einen Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid oder auch nur die darin getroffene Kostenentscheidung sieht die Verwaltungsgerichtsordnung nicht vor.
13Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Damit verfolgt der Gesetzgeber mehrere Zwecke: Zum einen soll das Vorverfahren eine Selbstkontrolle der Verwaltung durch die Widerspruchsbehörde ermöglichen. Zum anderen soll es einen effektiven individuellen Rechtsschutz gewährleisten, indem es für den Rechtsuchenden eine der gerichtlichen Kontrolle vorgelagerte und gegebenenfalls erweiterte Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet. Das zeigt sich insbesondere im Rahmen der Überprüfung von Ermessensentscheidungen, bei denen die Widerspruchsbehörde grundsätzlich auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts beurteilt. Schließlich soll das Vorverfahren die Gerichte entlasten und auf diese Weise gerichtliche Ressourcen schonen ("Filterwirkung"). Diese dreifache normative Zwecksetzung des Widerspruchsverfahrens ist allgemein anerkannt (vgl. nur BVerwG 4 C 34.75 - BVerwGE 51, 310 <314> = Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 21 S. 8 <11 f.> und vom - BVerwG 8 C 21.09 - BVerwGE 138, 1 = Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 30 m.w.N.; Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Bd. 1, Stand April 2013, Vorb. § 68 Rn. 1; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 68 Rn. 2; Ulrich Meier, Die Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens, 1992, S. 8 ff.; enger aus kompetenzrechtlichen Gründen: Oerder, Das Widerspruchsverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung, 1989, S. 52 ff.). Da das Vorverfahren weder allein öffentlichen Interessen noch allein denen des Betroffenen dient, steht die Durchführung mit Blick auf die Zulässigkeit einer beabsichtigten Klage nicht zur Disposition der Beteiligten ( BVerwG 5 C 114.81 - BVerwGE 66, 342 <345> = Buchholz 436.0 § 2 BSHG Nr. 7 S. 2 <4 f.>; Hofmann, Das Widerspruchsverfahren als Sachentscheidungsvoraussetzung und als Verwaltungsverfahren, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, FS Menger, 1985, S. 605 <615 f.>).
14Wegen der Funktionentrias sowie aus Gründen der Rechtssicherheit gilt der Grundsatz mangelnder Disponibilität der Beteiligten im Hinblick sowohl auf einen Verzicht als auch eine Wiederholung des Vorverfahrens. Zwar regelt § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nur, dass es einer Nachprüfung in einem Vorverfahren nicht bedarf, wenn der Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält; dazu zählt auch eine dem Widerspruchsführer nachteilige Kostenentscheidung (BTDrucks 13/5098 S. 23; ebenso Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Hk-VerwR, 3. Aufl. 2013, § 68 VwGO Rn. 41; Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 68 Rn. 146). Wollte man aus dieser Formulierung des Gesetzes den Schluss ziehen, der Betroffene könne erneut Widerspruch erheben, bestünde insbesondere in mehrpoligen Rechtsverhältnissen mit Drittbetroffenen die Gefahr einer "Endlosschleife" sich wiederholender Widerspruchsverfahren. Mit dem Erlass des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids ist das Verwaltungsverfahren jedoch abgeschlossen, und die oben genannten Funktionen des Vorverfahrens sind erfüllt ( BVerwG 7 C 14.05 - Buchholz 310 § 162 VwGO Nr. 42 = NVwZ 2006, 1294). Wenn der Gesetzgeber nicht selbst explizit Wahlmöglichkeiten eröffnet (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 BayAGVwGO), streitet zudem das Gebot der Rechtssicherheit für eine Auslegung des Prozessrechts, die zu klaren und eindeutigen Regelungen über den statthaften Rechtsbehelf führt.
15Darüber hinaus schließt die Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung, wie sie sich aus der Zusammenschau der mit § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO korrespondierenden Vorschriften ergibt, die Statthaftigkeit eines Widerspruchs gegen einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid, auch wenn er erstmalig eine Beschwer enthält, generell aus ( BVerwG 2 C 56.07 - Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 47 S. 4 Rn. 11: "… findet kein weiteres Widerspruchsverfahren statt ..."; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 68 Rn. 16; Kastner a.a.O. § 68 VwGO Rn. 39; Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 12. Aufl. 2010, § 31 Rn. 20; Ulrich Meier a.a.O. S. 42 f. und S. 61; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl. 1993, S. 251; Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl. 2000, Rn. 178; a.A. Redeker/v.Oertzen, VwGO, 15. Aufl. 2010, § 68 Rn. 9a; Geis a.a.O. § 68 Rn. 137 zu § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO). Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist Gegenstand der Anfechtungsklage der Abhilfe- oder der Widerspruchsbescheid, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält. § 79 Abs. 2 VwGO ergänzt diese Regelung dahingehend, dass der Widerspruchsbescheid auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein kann, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Durch diese Bestimmungen soll vermieden werden, dass Streitigkeiten über Mängel des Widerspruchsverfahrens oder -bescheids zu weiteren Widerspruchsverfahren führen; dies würde den Fortgang der Hauptsache in Richtung auf eine endgültige Entscheidung hemmen ( BVerwG 6 C 139.73 - BVerwGE 44, 124 <126> = Buchholz 448.0 § 26 WPflG Nr. 7 S. 13 <14>). § 74 Abs. 1 und 2 VwGO, wonach die Klage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids - bzw. wenn ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist: des Ausgangsbescheids - erhoben werden muss, macht deutlich, dass der Betroffene in diesen Fällen keine Wahl zwischen der Erhebung eines (erneuten) Widerspruchs oder einer Klage hat. Erhebt er nicht fristgerecht Klage, erwächst der Ausgangsbescheid in der Gestalt, die er durch den Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erhalten hat, in Bestandskraft ( BVerwG 8 C 26.01 - Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8 S. 6 <7>).
16Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts gilt für den Fall der isolierten Anfechtung der Kostenentscheidung des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids nichts anderes (Dolde/Porsch a.a.O. § 68 Rn. 26; Weides a.a.O. S. 317; Pietzner, BayVBl. 1979, 107 <113 f.>; offen gelassen im BVerwG 8 C 80.80 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 12 S. 12 <14> = NVwZ 1983, 544; offen auch Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 73 Rn. 19; a.A. demgegenüber Ulrich Meier a.a.O. S. 65 f.). Den oben genannten Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung lässt sich eine solche Differenzierung nicht entnehmen. Zudem wäre bei der Bestimmung des statthaften Rechtsbehelfs eine Auslegung der prozessrechtlichen Vorschriften, die danach unterscheidet, ob der Widerspruchsbescheid insgesamt oder nur dessen Kostengrundentscheidung angegriffen wird, mit dem Postulat der Rechtsmittelklarheit nicht vereinbar. Denn dieses rechtsstaatliche Erfordernis verlangt, dass die Voraussetzungen der Zulässigkeit von Rechtsbehelfen in der geschriebenen Rechtsordnung geregelt und in ihren Voraussetzungen für den Bürger hinreichend bestimmt und erkennbar sind (BVerfG, Beschluss <Plenum> vom - 1 PBvU 1/02 - BVerfGE 107, 395 <416 f.>).
172.3 Die Beklagte hat mit dem (zweiten) Widerspruchsbescheid vom - unabhängig von der Frage, ob sie dazu als Widerspruchsbehörde befugt gewesen wäre - nicht erneut in der Sache über die Kostenverteilung des ersten Widerspruchsverfahrens entschieden, sondern den weiteren Widerspruch des Klägers im Schriftsatz vom als unzulässig erachtet. Daher braucht hier nicht der Frage nachgegangen zu werden, ob die Widerspruchsbehörde auf einen unstatthaften Widerspruch hin durch eine Sachentscheidung im Widerspruchsbescheid (Zweitbescheid) den Rechtsweg erneut eröffnen kann.
Auf diese Entscheidung wird Bezug genommen in folgenden Gerichtsentscheidungen:
Fundstelle(n):
WAAAE-73502